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22 de Nov de 2019

Política

Es necesario debatir la política de subsidios y evaluar los programas para saber a cuáles darles continuidad

El desarrollo no debe depender de una gestión asistencialista, especialmente porque el país carece de una medición científica que determine sus efectos

El reto de incluir en el desarrollo a las poblaciones más vulnerables sigue presente, a pesar del esfuerzo de más de cinco gobiernos que han prometido reducir la desigualdad. Para ello, se ha adoptado una política de subsidios que supuestamente impacta positivamente en las cifras de reducción de pobreza y retención de los estudiantes en el sistema educativo. No obstante, no existe —hasta ahora— un estudio científico que sustente el supuesto beneficio que brindan estas ayudas. Peor aún, el país no ha debatido la prioridad de la política asistencialista ni tampoco la duración de esta. Bajo este panorama, Alexis Rodríguez, especialista en Políticas Públicas, responde en el Polígrafo qué pasos seguir para bajar los índices de pobreza, elevar el desarrollo y ordenar los subsidios.

Las comarcas son áreas de suma pobreza, ¿por qué no hemos podido combatirla?

Porque Panamá tiene una economía que le podemos llamar de enclave en la región interoceánica. Eso provoca que Panamá, Panamá Oeste y Colón concentren 7 de cada 10 dólares que genera el país y esto va generando también políticas públicas de enclave. Digamos que donde hay desarrollo, en ese mismo lugar hay un desarrollo en las políticas públicas; donde no hay desarrollo comercial o económico, queda ausente de este desarrollo.

Pero persiste a lo largo de los años…

El modelo económico atrae a las poblaciones a la ciudad de Panamá, porque no se ha diversificado la inversión.

¿Qué detiene a los gobiernos a diversificar la inversión en políticas públicas en las comarcas?

Las inversiones se han diversificado, pero no han sido de la proporción que se necesita. Es decir, usted puede invertir uno de cada diez dólares, pero ahí se requieren cinco de cada diez dólares en inversión. Es decir, que es mayor de la que realizamos. Si revisa la inversión que se hace por provincia y por comarca, verás que las últimas ocupan los tres últimos lugares. A pesar de tener una población bastante alta, la inversión per cápita es sumamente baja porque la inversión es regresiva. Mientras la inversión es alta en las provincias de mayor población, en las áreas más urbanas, entonces en las rurales, donde hay más necesidades, no hay inversión. Necesitamos más servicios para reducir la exclusión. Esto se refiere a varios servicios, como agua, salud, educación, etc. Eso requiere no solo más dinero, sino personal que conozca sobre las necesidades de estas comunidades frente al resto del país.

¿Cómo evalúa la educación en estas zonas?

Lo que pasa es que en estos sectores la educación tiene que ser pertinente, intercultural y adecuada a la población. Nosotros no hemos tenido una educación intercultural; si revisa los últimos años con los subsidios que hemos implementado encontrará que tenemos un problema porque el nivel educativo se incrementó solo un grado. Por tanto, en esos lugares no tenemos la oferta completa y tampoco la adecuada al tipo de población. De hecho, hay una ley para que la educación pueda impartirse en la lengua materna, pero la modalidad no ha sido totalmente implementada, es parte del proceso, pues no todas las lenguas están completamente estandarizadas. Hay lenguas maternas que tienen años de estandarización, en este caso no.

Invertimos $1,200 millones en subsidios diversos, ¿qué resultados hemos tenido?

En Panamá tenemos 33 subsidios, algunos dirigidos a las empresas, otros a la Caja de Seguro Social y otros asociados a programas sociales. Estos últimos han tenido un gran impacto porque inmediatamente se dieron comenzó a reducir la pobreza y otra serie de indicadores. Hemos visto un impacto alto para el tiempo en que se han ejecutado.

¿A cuáles se refiere específicamente?

Por ejemplo, el promedio de años en educación y la Red de Oportunidades. Estos han incrementado la cantidad de años que tiene la población estudiantil y la retención, sobre todo en la premedia. En el caso de primer y noveno grado, se incrementa la participación del número de estudiantes. En el otro caso, se hace una reducción de la pobreza y la tendencia se mantiene desde que inició el programa, en 2006.

Hay muchas críticas porque los subsidios no deben ser eternos, y estos parecen no tener fin…

Hay una discusión que no se ha hecho en Panamá, sobre todo por el debate de la reducción de la pobreza, que es muy reciente. El debate sobre la temporalidad del subsidio debe enfocarse al objetivo del subsidio, sobre todo si la intervención pretende romper la pobreza intergeneracional, los subsidios deben estar escalonados, dependiendo de la cantidad de años que tengas en la pobreza generacional. Si el objetivo es otro, el impacto debe adecuarse al objetivo que se desarrolle. Se debe valorar cuál es el impacto que se espera de esos subsidios.

¿Usted considera que la deserción escolar se ha disminuido gracias a estos subsidios? Las cifras no parecen decir lo mismo...

Eso depende del grado. En Panamá, las investigaciones que se hacen son por valores absolutos y se hacen por niveles; sin embargo, habría que hacerlo por grado, para identificar dónde se hace la ruptura y si en esa ruptura se mitigó la deserción. Por ejemplo, el estudiante deserta entre quinto y sexto grado, y también al culminar el noveno. Las investigaciones que hemos hecho nos dicen que ha habido un nivel de impacto tanto en el noveno como en el sexto grado. Esto tiene que ver también con el proceso de reducción de trabajo infantil; es decir, los niños que estaban fuera del sistema educativo y que han sido atraídos a través de todas las intervenciones, con todas las mediciones que se han hecho a nivel interno e incluso externo, muestran que se está reduciendo el trabajo infantil y que los niños están volviendo al sistema educativo.

¿Cómo podemos estar seguros de que la retención escolar es producto de ese subsidio y no de otros factores?

Hay varios estudios. Recientemente se hizo un estudio en la Universidad Santa María La Antigua que lo que trataba de demostrar era si había o no retención escolar. En el caso de Panamá, las investigaciones que se hacen no tienen por objetivo demostrar el impacto de una intervención, porque habría que revisar bien el objetivo de la intervención para revisar si se cumplió en el tiempo. Un nuevo ciclo de políticas públicas para los próximos cinco años implicaría revaluar esta serie de programas de los cuales aún no contamos con evaluaciones sistemáticas, no solo del programa de Beca Universal, sino sobre el resto de los subsidios.

Entonces, si no existe una evaluación, ¿cómo podemos asegurar que estamos teniendo estos resultados?

Porque hay indicadores indirectos de impacto. Por ejemplo, el incremento de número de años en escolaridad es un indicador indirecto, la reducción de la pobreza es otro indicador. Si usted revisa las cifras de pobreza, verá que el crecimiento económico en la década de los 90 tuvo mayor participación en la reducción de la pobreza de lo que va a tener en 2000 en adelante. Desde esa fecha en adelante, el 70% del impacto lo tienen los programas de transferencia y los que hay de reducción de la pobreza.

¿Hasta cuándo pueden ser sostenibles estos subsidios?

Hay dos discusiones que debemos tener, una tiene que ver con la forma en que se ha desarrollado el modelo económico y que ha dejado estos sectores atrás, algunos muy atrás. Es decir, en la distribución del ingreso cuando usted lo revisa el más bajo en promedio es de $17 por mes. Entonces tenemos un problema ahí, entonces si a esa población usted le mete una transferencia y ésta no llega a la línea de pobreza, siempre va a haber un déficit. Siempre estará por debajo de la línea de pobreza. Sin embargo, si nosotros queremos desarrollar una intervención que genere oportunidades, que es otro tipo de intervención, digamos que tenemos que tener la población con una serie de competencias que permitan que esas capacidades y oportunidades sean aprovechadas. Lo que estamos hablando es de que en esta población, no solamente no hay competencias y capacidades desarrolladas y hay que hacerlo para aprovechar las oportunidades. El problema es que la Beca Universal no es efectiva hacia arriba no solo por los montos, sino porque la oferta educativa en algunas áreas no está completa.

La deserción escolar, según cifras de Meduca, se incrementó del 2016 a la fecha. ¿Por qué sí sirve el subsidio de la Beca Universal si las deserciones van en aumento?

Claro, lo que habría que ver son los años en los que se está dando la deserción e incluir la totalidad del país y las áreas del país donde la oferta no es completa o no es lo suficientemente robusta como para retener al estudiante. Los casos en donde hay resistencia a reducir los casos de deserción están en las áreas urbanas, en los núcleos de algunas provincias, como Colón, Panamá, Chiriquí, y los núcleos urbanos. Pero tiene que ver con una discusión que no se ha hecho en Panamá, si el crecimiento económico, si el mercado ha atraído a los jóvenes a puestos de trabajo y si es así, de qué manera. O qué es lo que atrae a los jóvenes a abandonar a la escuela. Es necesario estudiar el fenómeno de la deserción. Cuando se estudia en Colón, lo puedes dividir en tres momentos: el familiar, la comunidad y el educativo. En ese sentido, nos percatamos que la capacidad que tiene el centro para retener a los alumnos es poca en comparación a la que tiene la comunidad para atraer al estudiante. En San Miguelito, por ejemplo, la familia no estimula a quedarse en el sistema. Estamos teniendo un problema que tiene tres puntos focales y que los mismos tienen que ser atendidos a la vez. En este momento hablamos de uno solo, la Beca Universal vinculada al centro educativo.

Hace falta entonces una evaluación más profunda…

Requerimos una evaluación sistemática de todo lo que llamamos subsidios o transferencias directas a la población para saber sus impactos y si hace falta adecuarlas.

En los últimos años, los ‘ninis' han sido excluidos de la integración laboral, ¿qué hacer con los ‘ninis'?

Ahí tenemos una situación interesante. Este modelo económico genera una dualidad en el proceso de construcción del mercado, y también una dualidad educativa. Hasta el momento en la dualidad educativa tenemos un buen desempeño, se puede llamar así porque tenemos egresados. En el caso donde hay mayor educación y tecnología y mayores salarios no tiene tantos obstáculos. Pero el modelo orientado hacia donde hay menos tecnología y educación y menos salarios, hay obstáculos porque nosotros vamos perdiendo gradualmente niños que se quedan fuera o atrás en el nivel educativo. A estos niños no hay forma de reintegrarlos.

CONSULTOR, INVESTIGADOR

Se especializa en políticas públicas de reducción de pobreza

Nombre completo: Alexis Rodríguez Mojica

Nacimiento: 17 de junio de 1967, Panamá

Ocupación: Profesor, consultor e investigador

Resumen de su carrera: En la última década, se especializó en el análisis de las políticas públicas, de la reducción de la pobreza y la medición del impacto social de programas sociales. Igualmente, realizó cursos y estancias de investigación en áreas como protección, promoción social y evaluación social para mantener conocimientos actualizados sobre las tendencias internacionales y los recientes modelos para la formulación, análisis, evaluación, gerencia y gestión técnica y económica sobre proyectos y programación de inversiones en bienestar social, trabajo y desarrollo humano.

¿Qué pasa con los programas técnicos del Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (Inadeh)?

Es que esas capacitaciones que se dan ahí están orientadas al empleo. Aquí lo que tenemos que hacer es reorientarlas a la reinserción educativa y luego, si ellos lo deciden, a la reinserción laboral. Si revisa los procesos similares en otras partes del mundo, por ejemplo en Sur Asia, verá que son más ágiles que en Panamá. Ahora tenemos los institutos técnicos superiores, que son un gran avance y que van completando lo que tiene que ver con formación profesional, certificación y educación para el trabajo. Ese componente de la educación en los últimos años no ha sido desarrollado de la forma en que debe serlo y se ha excluido a los jóvenes.

¿Recomendaría al gobierno entrante continuar con la política de subsidios con los montos que tenemos actualmente?

Recomendaría primero revisar los subsidios y verificar si son los que estamos esperando. En segundo lugar, revisar si hay otros sectores en los que se puede tener más impacto u otros sectores que se pueden desarrollar, y tres, completar el modelo educativo de formación y la reinserción de los adolescentes que están fuera de la escuela que es un compromiso que tiene el país y que no está en la mayor disposición de cumplir las metas.

En cuanto a la creación de empleos, ¿cuál es su recomendación?

Una sería acelerar el proceso de inserción de jóvenes en el instituto tecnológico para garantizar que puedan suplir las necesidades del país. Lo siguiente sería tratar de acelerar la dinámica que tiene el Inadeh con relación a las demandas que realiza el sector laboral en áreas importantes. Es decir, si tenemos orientado el país al sector servicio, turismo, comercio, esa rotación rápida que se está dando, habría que ver si la mano de obra cuenta con las competencias.

Es como antagónico buscar inversión extranjera o privada y luego no poder suplir la mano de obra calificada…

Siempre se necesita la mano de obra. El problema es si la inversión viene aparejada de una serie de otros componentes que permiten desarrollar las áreas en Panamá.

‘El debate sobre la temporalidad del subsidio debe enfocarse en el objetivo del subsidio, sobre todo si la intervención pretende romper la pobreza intergeneracional; los subsidios deben estar escalonados dependiendo de la cantidad de años que tengas en la pobreza generacional'.

¿Cómo visualiza el futuro del país en cinco años?

Me parece que hay que cerrar la brechas de pobreza, desigualdad, las del mercado laboral. Todas las brechas deben cerrarse con programas ágiles.

¿Vamos en ese sentido?

Por ahora el trabajo que presentó el gobierno entrante contiene una serie de medidas que van en esa dirección.

¿Cómo evalúa el gobierno saliente en este sentido?

Uno de los problemas que tenemos es la ausencia de indicadores. En este sentido el gobierno saliente tiene buenos indicadores en lo social. Entonces ahí se puede ver de mayor medida el impacto de la política pública. Hay otra serie de hechos que discutir y creo que debemos tener un debate sobre cómo se financia el Estado, y lo que tiene que ver con las tasas impositivas, la política de atracción de capitales, si genera o no motores de desarrollo. Son algunos elementos que hay que discutir en los próximos años.

Usted también tiene experiencia como asesor fiscal. En su concepto, ¿sería provechoso bajar las tasas impositivas para atraer nuevas inversiones?

Esa es una de las cosas que es una caja negra y oscura. Hay que revisar y abrir para conocer su estado. Se tiene que revisar bien porque Panamá financia un tercio de su presupuesto con los impuestos, entonces habría que analizar si al reducirlos podemos financiar esa proporción o cómo vamos a llenar la proporción que dejamos de cobrar. Debemos saber también si el problema está en el cobro, en las exoneraciones que se dan, si está en la arquitectura institucional, o dónde.

¿Cuál de los anteriores identifica usted?

‘Si queremos desarrollar una intervención que genere oportunidades, tenemos que tener la población con una serie de competencias que permitan que esas capacidades y oportunidades sean aprovechadas'.

Hay varios problemas. El de cobros que tiene que ver también con la arquitectura institucional. Si desagregamos la desigualdad notaremos que la ganancia y el capital no tiene la misma penalización que los países europeos. Así que debemos ver si continuamos con este modelo o implementamos otro tipo de políticas. Debemos hacer este debate de cara a la sociedad, igual que estamos haciendo otros. A este gobierno le tocan varios debates: los constitucionales, las reformas del Estado, las tributarias, las de la Caja de Seguro Social y tendrá que estar ahí, abierto a la sociedad.

Ante la situación de las finanzas públicas, ¿cuál es su recomendación para el gobierno entrante?

Una de las cosas que planteamos es revisar la robustez de las finanzas públicas. Por ejemplo, el monto de la deuda, verdaderamente cuál es el monto y hay que ver si eso está reflejado en los números que están dejando y lo relacionado al sector público no financiero. Ver hacia adelante cuál es el elemento que se puede invertir para generar desarrollo.

¿Superamos toda forma de trabajo infantil?

Hasta el momento sí. Toda la tendencia indica que gradualmente todo el proceso de las mediciones de las políticas aplicadas indica que estamos saliendo del trabajo infantil.

¿Cómo se evaluó este índice?

En la caña no hay trabajadores infantiles. Se hizo una investigación en el sector cañero, tanto los que están industrializados y los que no, para comprobar si había trabajadores en la caña, y no encontramos.