La experiencia con el peso colombiano y el sistema monetario panameño

La decisión de adoptar el dólar como moneda de curso legal en la República de Panamá no fue una imposición estadounidense, como comúnmente se supone, sino una herencia de nuestro periodo colombiano.

Así lo señala el abogado y exministro de Estado Mario Galindo en su libro Episodios cruciales de nuestra historia (Panamá, 2020), al explicar que el régimen monetario panameño, nacido con la Constitución de 1904, tenía antecedentes en la Ley 33 de 1903 de la República de Colombia, que prohibía cualquier impresión de moneda fiduciaria, y el Decreto 217 de febrero de 1903 que suspendía las emisiones de papel moneda.

La decisión del Gobierno colombiano y, posteriormente el panameño, de prohibir la emisión de moneda de uso forzoso devenía de las experiencias traumáticas que habían llevado a Colombia y su Departamento del Istmo a la ruina económica.

La emisión descontrolada de papel moneda por parte del Banco Nacional colombiano, especialmente a partir de 1899, con el fin de recabar fondos para la guerra de los Mil Días, llevó al país a una hiperinflación que alcanzó el 389% en 1901 y un promedio de más del 100% anual entre 1900 y 1903. (Historia monetaria de Colombia en el siglo XX; Sánchez, Fernández y Armenta).

En Panamá, el Departamento del Istmo, la crisis económica produjo un aumento maniático de los impuestos comerciales sobre la sal, sobre la introducción de licores, la expropiación de las pieles de ganado vacuno sacrificado, y hasta la extorsión de los ricos comerciantes a quienes se les obligaba a pagar sumas caprichosas al general Carlos Albán para sufragar los costos de la guerra.

Durante el periodo de la Colonia, la economía colombiana se movía con los escudos de oro, reales de plata y maravedís de cobre traídos por los españoles. Posteriormente se acuñaron monedas locales de oro, plata y cobre.

El sistema bancario hizo su aparición a mediados del siglo XIX, con pequeñas instituciones prestamistas como el Banco de Bogotá, el Banco de Antioquia, el Banco de Colombia y el Banco Popular, que tenían permiso para emitir sus propios billetes de papel moneda que traían impresos de Inglaterra o Estados Unidos.

Eran los tiempos de los Estados Unidos de Colombia, cuando convivían nueve estados semi-independientes. La situación empezó a cambiar a partir de 1878, con el gobierno de Rafael Núñez (La Regeneración), quien tuvo como intención principal estructurar una república colombiana centralizada en lo político, administrativo y económico (con moneda propia), para combatir los males de un sistema que para entonces era considerado un fracaso. “Primero desorden y luego anarquía, y últimamente la dictadura”, decía Núñez sobre el sistema federalista.

Ya desde el principio de su gobierno, Núñez aprobó la Ley 39 de 1880 mediante la cual se autorizaba establecer un Banco Nacional que emitiría billetes pagaderos al portador, como un derecho exclusivo del Gobierno Nacional. Con ello pretendía apoyar la economía, servir de prestamista de última instancia al Gobierno y fomentar la producción a través del crédito.

A los bancos particulares que funcionaban al día de la sanción de la ley, se les permitió continuar emitiendo papel moneda de forma temporal.

Pero la creación de un banco estatal que emitiera moneda no suscitaba demasiada confianza en la población, por lo que Núñez, abogado e intelectual de alto nivel, aficionado al estudio de la economía, se abocó a una campaña de relaciones públicas para convencer a los colombianos de que el banco estaría respaldado por las rentas públicas y de que las emisiones se mantendrían “dentro de un límite de prudencia” (Escritos económicos de Rafael Núñez, por Roberto Junguito).

Para el presidente, ese límite de “prudencia” se determinaba como una medida proporcional a la actividad económica del país, por lo que las emisiones no debían sobrepasar el monto de “las rentas del Estado multiplicado por tres”. “Y como a la sazón (1886), esas rentas ascendían a 4 millones de pesos, la emisión no debía exceder de 12 millones” (Galindo). Eso fue lo que se vino a denominar el “dogma de los 12 millones”.

Para capitalizar el banco, el gobierno de Núñez obtuvo un préstamo de US$3 millones, dando como garantía el flujo de ingresos más seguros con que contaba la República: el producto de rentas que producía el Ferrocarril de Panamá.

En tales condiciones, el Banco Nacional abrió las puertas en 1881 y funcionó con éxito el primer año, registrando utilidades.

No pasó mucho tiempo antes de que las promesas de “prudencia” se vieran superadas por las dificultades económicas.

La economía colombiana languidecía. Los precios de sus productos de exportación, la quina, el tabaco y el café, que constituían la mitad de sus ventas al exterior, se desplomaban. Las monedas de oro y plata, con valor intrínseco de acuerdo al metal, iban desapareciendo al ser usadas para el pago de las importaciones.

Esta realidad, unida a las alzas del tipo de cambio y al déficit fiscal ocasionado por la caída de los ingresos fiscales, hicieron al Estado pensar en un uso más intensivo del papel moneda del Banco Nacional.

Mientras que se iba restringiendo la emisión de papel moneda a las entidades bancarias privadas y se iba imponiendo el uso forzoso del billete del Banco Nacional para el pago de rentas, las transacciones particulares y las contribuciones públicas, el gobierno ordenaba imprimir más y más billetes para suplir sus necesidades, que ahora incluían el pago de los gastos de la guerra civil de 1885.

La tendencia continuó en los años siguientes, afectando a la banca privada, cuyas instituciones se redujeron de cerca de 42 en 1881 a 14 en 1892; de 9 bancos que había en Bogotá en 1884 solo quedaron 4 en 1892. (Bancos y nación, Juan Santiago Correa R).

De acuerdo con el economista colombiano Antonio Hernández Gamarra, un largo, acre y apasionado debate en el segundo semestre de 1894 concluyó en la Ley 70 que previó la liquidación del experimento bancario. Sin embargo, al año siguiente, con la renovación de la guerra civil, el Decreto Legislativo 41 de Febrero prolongó su existencia. No fue sino hasta 1896 cuando finalmente desapareció el banco. Mientras eso sucedía, se elevaban sus emisiones a cifras superiores a los 30 millones superando con creces el dogma de prudencia establecido por Núñez.

Más adelante, y de manera irregular, se promulgaron más leyes (1898) que autorizaban a seguir emitiendo billetes, aun cuando el banco no existía legalmente. Estas emisiones clandestinas produjeron el descalabro del sistema de papel moneda, generando un exceso de circulante que aumentó la inflación.

Lo peor no había llegado. Al estallar la guerra de los Mil Días, el Decreto 520 de 1899 autorizó emitir y poner a disposición de la Tesorería General de la República las cantidades que el gobierno necesitase para el restablecimiento del orden público.

“Entre 1899 y 1903 se emitieron en Colombia 870,379,622.30 pesos”, señala Mario Galindo. Mientras tanto, el gobierno dejaba de cancelar los pagos de sus deudas para subsidiar la guerra, causando daño a sus relaciones internacionales y económicas.

Con este “vértigo tipográfico”, señalado por Galindo, la oferta monetaria se desbordó, trayendo la mayor tasa de devaluación e inflación en la historia de Colombia, la degradación del estilo de vida, el encarecimiento de la canasta familiar y de las bases elementales de subsistencia, educación, salud, nutrición. El desempleo aumentó y se institucionalizó el intercambio de trabajo por comida.

La estabilización de la economía solo se produjo hasta el final de la guerra, con la Ley 33 que prohibió cualquier nueva impresión de moneda fiduciaria.

En el Departamento del Istmo la crisis se hizo sentir con la pérdida de millares de panameños en la guerra, algunos reclutados forzosamente por los colombianos; la destrucción de las cosechas, de la ganadería, la reducción del flujo de viajeros del ferrocarril. Todo ello cayó en una economía deteriorada por la pérdida de la autodeterminación política y la ruina del Canal francés.

Tras la independencia del 3 de noviembre de 1903, se dieron grandes debates para el asentamiento de la nueva república. Por la experiencia colombiana y por la costumbre de la circulación de facto de una diversidad de monedas –el dólar estadounidense, el franco francés, el sol peruano, y la moneda acuñada por la Compañía del Canal Interoceánico (francesa), con un permiso especial de Bogotá– la Constitución adoptada en febrero de 1904 estableció en su artículo 117 que “no podrá haber en la República papel-moneda de curso forzoso. En consecuencia, cualquier individuo puede rechazar todo billete u otra cédula que no le inspire confianza, ya sea de origen oficial o particular”.

A la par del debate constitucional, grandes mentes panameñas de la época, como Eusebio A. Morales, y Ricardo Arias negociaban el llamado Convenio Monetario con el secretario de Guerra de Estados Unidos, William Taft, concluido el 20 de junio de 1904 y recogido en el Decreto 76 de 1904.

Con este convenio, Panamá adoptaba como moneda de curso legal el dólar patrón oro, pero acuñaría monedas fraccionarias locales, en plata y cobre en varias denominaciones (incluyendo el famoso “medio”, ya fenecido). Ello obligaba al país a mantener un fondo de reserva del 15% por el valor nominal de las emisiones de moneda de la república en un banco estadounidense (de lo cual se encargó William Nelson Cromwell con parte del Fondo de la Posteridad). Por otro lado, se acordó que en la Zona del Canal se aceptaría libremente la moneda panameña.

En adelante, Panamá no quiso saber nada del peso colombiano. El 20 de enero de 1904, se emitió un decreto que prohibía su importación, so pena de decomiso.