‘En Panamá no es que falten carreteras, lo que falta es mantenimiento’

Panamá cuenta con una infraestructura de conectividad terrestre avanzada en comparación con otros países de la región, pero arrastra un déficit histórico en la conservación de sus rutas. Según el análisis de Denis Leduc, especialista Senior en Asociaciones Público-Privadas (APP) en el Sector de Infraestructura y Energía (INE) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el enfoque estratégico debe girar hacia la preservación para evitar la pérdida de competitividad logística y contener los niveles de accidentalidad. El experto es tajante al señalar la realidad del panorama nacional: “No es que falten carreteras, lo que le falta es el mantenimiento de esas carreteras, que básicamente fueron desatendidas durante varios años”. Frente a esta realidad, asegura que el modelo de APP se convierte en la vía para resolver el problema, al delegar en el sector privado el financiamiento, diseño y mantenimiento a largo plazo de las rutas. En esta entrevista, Leduc analiza la situación de la red vial nacional, nuevos proyectos, desafíos y los avances de Panamá en el desarrollo de obras bajo la modalidad de APP, regida bajo el paraguas de la Ley 93 de 2019.

Como unidad de APP dentro del banco y en colaboración con otras entidades... proveemos servicios de asesoría a los gobiernos. Somos una unidad de advisory y buscamos apoyar a los gobiernos en preparar sus proyectos de APP, obviamente integrando nuestra experiencia a nivel regional y buscando sumar las mejores prácticas dentro de esos procesos de estructuración, que son largos y difíciles. Son proyectos que necesitan mucho tiempo de preparación para llegar a un cierto nivel de maduración y poder salir a una licitación pública, en la cual diferentes consorcios van a demostrar interés y participar...

Más que construir obras, el desafío es asegurar valor, mantenimiento y sostenibilidad. Más que hablar de rezago, diría que Panamá está en una etapa de consolidación de su programa APP. En materia de infraestructura pública no existe una modalidad única que sea la mejor para todos los proyectos: en algunos casos, la obra pública tradicional o un esquema llave en mano puede ser la opción más conveniente, y en otros, la APP puede ofrecer mayores ventajas. Lo importante es escoger, para cada proyecto, el modelo que genere más valor por dinero para el Estado, y eso debe definirse con buenos estudios de prefactibilidad y factibilidad... Dicho esto, Panamá ha avanzado de forma importante en poco tiempo. Desde la aprobación de la Ley 93 de 2019 y su reglamentación, el país ha logrado adjudicar proyectos carreteros relevantes y avanzar en nuevas iniciativas en fase de factibilidad... Desde el BID, nuestra visión es que las APP deben entenderse como una herramienta de política pública de largo plazo. Esa continuidad institucional es clave para generar confianza, atraer inversión privada y consolidar un portafolio de proyectos con impacto real. El desafío no es solo construir más infraestructura, sino asegurar que esa infraestructura genere valor, cuente con un buen mantenimiento y sea sostenible en el tiempo.

En el contexto vial, Panamá en realidad tiene una relativamente buena cobertura. No es que falten carreteras, lo que falta mucho es el mantenimiento de esas vías, que básicamente fueron desatendidas durante varios años. Justamente, los beneficios que genera este tipo de infraestructura con APP son: mejorar la conectividad y reducir los costos de operación para las empresas logísticas y de transporte, en general. Además, con proyectos de este tipo se busca disminuir también los niveles de accidentalidad.

Por eso, el país ha decidido poner la tilde sobre los programas de mantenimiento carretero con tres grandes proyectos con APP: Panamericana Este, la Panamericana Oeste y la Centenario. Esto va muy en línea con análisis y estudios que hemos publicado en el pasado... donde se analizaron las brechas de infraestructura que existen en la región para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a 2030. En ese sentido, hay una brecha importante en infraestructura... aquí estoy hablando específicamente de transporte, agua y saneamiento, telecomunicaciones y energía. Globalmente, deberían aumentarse en un 70% las inversiones en infraestructura.

Actualmente, los países invierten en promedio el 1.8% del PIB en infraestructura y deberían llegar al 3.12%. Dicho esto, específicamente para el sector carretero, las necesidades de inversión nueva en la región son de alrededor del 60% y de mantenimiento del 40%, comparando globalmente los diferentes sectores. En Panamá, ese dato se invierte. En Panamá hay necesidades de mantenimiento de carreteras por el orden del 65% y de infraestructura nueva alrededor del 30%. Eso denota justamente lo que estaba comentando al inicio: que hay una red vial realmente densa, pero falta mantenimiento para elevar el nivel de servicio. Eso es lo que está buscando el país para mejorar su red vial y ganar todos esos beneficios.

La Panamericana Oeste conecta, obviamente, con el oeste del país, con la producción agropecuaria, y tiene un enfoque turístico que mejorará el panorama de la región. Va a proveer empleos, tanto directos como indirectos; estamos hablando de 2,000 empleos directos, 10,000 indirectos y unos 282,000 beneficiarios diarios que van a transitar por esa vía. Estimamos unos 2 millones de usuarios en total. Realmente esperamos que este proyecto (que contempla la intervención de aproximadamente 192 kilómetros entre Loma Campana y Santiago, con una inversión de $312 millones) pueda reducir las tasas de accidentalidad.

Incluye una rehabilitación completa de la carpeta asfáltica de la carretera y de los hombros, y se van a generar unos 15 retornos que no existen hoy en día. Esto va a mejorar la fluidez de la carretera, permitiendo obtener una mejor velocidad promedio, reducción de tiempos y una menor tasa de accidentalidad al evitar esos cruces peligrosos que existen a lo largo de la vía. También contempla la mejora de toda la señalización (tanto horizontal como vertical), puentes peatonales, estaciones de buses, estaciones de peajes —es decir, un alcance muy completo—, iluminación, por supuesto, y videovigilancia.

Eso permitirá realmente generar sus beneficios. En ese enfoque de mantenimiento, la innovación que está implementando Panamá, en comparación con años atrás, es que en estos contratos de APP se incluye con un único operador tanto el diseño, la construcción y el financiamiento, como la operación y el mantenimiento a largo plazo de la carretera. Eso es lo esencial; es lo que realmente va a generar valor en el largo plazo y logrará mantener los objetivos que se buscan con la rehabilitación de esa carretera.

Nuestro trabajo consistió en aportar tanto recursos de cooperación técnica —de recupero contingente, así lo llamamos— y la experticia propia de los especialistas del banco, junto con la contratación de empresas consultoras especializadas que nos apoyaron en la realización de esos trabajos de apoyo al Ministerio de Obras Públicas (MOP), en este caso, en las diferentes fases de preparación del proyecto.

Estas consisten en una fase primaria de prefactibilidad, donde estudiamos las diferentes alternativas técnicas que podían constituir el proyecto y la modalidad de contratación. Comparamos diferentes modalidades entre la obra pública tradicional y la APP. Definimos también si el proyecto, tal como se estaba concibiendo, generaba valor costo-beneficio y valor por dinero. Para esto, en una primera fase, se aportaron recursos no reembolsables de $200,000 por parte del banco. Ya en la fase siguiente, una vez se aprobó por parte del interventor la prefactibilidad —o en el lenguaje panameño el ITI (Informe Técnico Inicial)—, aportamos nuevos recursos de recupero contingente, esta vez a la altura de $1 millón para preparar los estudios de factibilidad del proyecto bajo la Ley 93, que es la ley APP del país... El objetivo de esos estudios es profundizar en la alternativa técnica que se definió para ya entrar en materia de estructuración del proyecto, la definición de los riesgos, entender su asignación, sus medios de investigación y quién va a ser responsable de esas obligaciones, una vez el contrato elaborado.

También aportamos experticia en la elaboración del modelo financiero para el proyecto carretero. Son modelos muy específicos de tipo Project Finance, que es una estructura específica, cuyos bancos tienen cierto interés también en financiar. Buscamos justamente una estructura financiera que sea bancable para el proyecto, tanto a nivel de financiamiento como a nivel de estructura de riesgos.

También aportamos nuestra experticia y conocimiento en temas sociales ambientales para elevar el proyecto a estándares internacionales que están buscando justamente hoy en día tanto la banca comercial como la banca multilateral para lograr el financiamiento y el ser financiero del proyecto.

Y, finalmente, en lado de la asesoría legal aportamos nuestro conocimiento para elaborar el contrato de APP como tal, que contiene justamente todas las obligaciones de las partes, contiene esa asignación de riesgos, el mecanismo de pago y todas las cláusulas que permiten resolución de conflictos y esas cosas.

En total aportamos globalmente $1,250,000.

El contrato como tal es a 20 años... Hoy en día se acaba de adjudicar el proyecto: la semana pasada (21 de mayo) se dio la luz verde para iniciar el periodo de 1 año para conseguir el cierre financiero. Hay un plazo de más o menos 9 meses para lograrlo y luego dar el inicio de la obra como tal...

¿Quién financia los $312 millones que costará la carretera de Panamá Oeste?

Nuestra labor en este proyecto no va a ser la de financiar como ente público. Aquí no es una obra pública tradicional, por lo que el BID no financia la obra de forma directa. Lo que nosotros hicimos fue asegurar que, cuando el proyecto se lanzó al mercado, fuera bancable, aceptable y atractivo, no solamente para los inversionistas privados, sino también para los bancos. Ahora las fuerzas del mercado van a hacer que ese mismo actor privado se alíe con sus bancos para ver cuáles son las mejores ofertas que puede conseguir para estructurar el financiamiento. Uno de los actores que potencialmente puede llegar a ser elegido por el consorcio privado es BID Invest, que es nuestro brazo privado encargado de financiar al sector empresarial...

...Tenemos otro tipo de asesorías que no son transaccionales, sino más bien asociadas a la capacidad institucional para crear esa unidad que va a supervisar todos los proyectos de APP y de concesiones del país. Buscamos dar una continuidad al trabajo que hemos venido realizando a nivel transaccional mediante la asesoría en capacidad institucional. Por ahora no hay nuevos soportes específicamente en temas de carreteras por APP, pero sí hay otros apoyos que estamos dando en otros sectores. Actualmente estamos trabajando en un proyecto de Ciudad Judicial para el Órgano Judicial.

Estamos en la fase preliminar de factibilidad.

Básicamente, el Órgano Judicial tiene sus diferentes jurisdicciones y actualmente cuentan con oficinas en distintos lugares de la ciudad. El objetivo aquí sería consolidar edificaciones administrativas y concentrar todas las jurisdicciones en un único lugar, donde podrían generarse eficiencias importantes en términos de procesos para poder proveer el servicio judicial de una manera mucho más óptima, considerando la situación de hoy en día.

Estamos en una fase de análisis, todavía no se han definido ciertos aspectos. Estamos en una etapa donde vamos a definir el terreno junto con las autoridades y eso depende de varios parámetros. Ya tenemos identificadas las necesidades en términos de capacidad; no obstante, a efectos del proyecto como tal, seguimos trabajando en ciertos aspectos para definir un Informe Técnico Inicial (ITI) o un informe que va a permitir generar esa aprobación primaria para ya entrar en un estudio más profundo.

Figura de APP o de concesión. Hay diferentes instrumentos jurídicos que se están trabajando y que se encuentran en curso de análisis.

El proyecto Centenario no es un proyecto que hayamos llevado directamente nosotros, es otra multilateral la que está apoyando al gobierno en eso. Según mi conocimiento, ya existe un estudio de prefactibilidad aprobado y están en una fase de estudio de factibilidad.

No tengo un conocimiento muy claro de la cartera completa de préstamos...