Historia del traspaso de tierras públicas a privadas para la construcción del Canal

La construcción del Canal de Panamá no fue solo una hazaña de ingeniería hidráulica y saneamiento, fue también una de las transacciones inmobiliarias más complejas de principios del siglo XX. Detrás de las excavadoras y las esclusas, existía un campo de batalla legal donde se definían los derechos de propiedad frente a la necesidad del aparato norteamericano de controlar la Zona del Canal. En el centro de esta vorágine legal se encontraba la Comisión Conjunta de Tierras, un tribunal binacional encargado de una tarea monumental: tasar, adjudicar y, finalmente, extinguir los títulos privados para dar paso al ‘progreso’.

La Comisión Conjunta nació del Tratado Hay–Bunau Varilla, firmado el 18 de noviembre de 1903 y ratificado en febrero de 1904. En sus artículos VI y XV se establecía que los Estados Unidos pagarían los daños causados a la propiedad privada panameña por la construcción y operación del Canal.

Pero había un problema práctico: ¿quién iba a decidir cuánto valían esos daños? La respuesta fue esta ‘Comisión Conjunta’, integrada por dos miembros nombrados por el presidente de Panamá y dos por el presidente de Estados Unidos, quienes funcionarían “a la manera de un tribunal de justicia”.

Su función principal fue evaluar y pagar daños a propietarios de tierras y bienes de cualquier tipo: fincas, casas, cultivos, mejoras, incluso derechos sobre tierras bajo el agua. Todos los daños debían ser pagados exclusivamente por los Estados Unidos, y si las compensaciones se retrasaban, devengaban un interés del 6% anual. La orden ejecutiva del presidente William H. Taft, del 5 de diciembre de 1912, amplió su mandato: ya no se trataba solo de indemnizar, sino de extinguir todos los títulos y derechos privados dentro de la Zona del Canal, salvo la región de Las Sabanas, que fue expresamente exceptuada.

El procedimiento para reclamar tenía su propia lógica. Los afectados debían presentar declaraciones formales ante la secretaría instalada en el Palacio Nacional, detallando la naturaleza y extensión de sus derechos y adjuntando los documentos de título. Todo debía entregarse en cuatro copias. Los documentos podían estar en español o en inglés.

Se fijaron plazos estrictos en 1913: el 31 de marzo para las tierras entre Gatún y Pedro Miguel, y el 15 de abril para el resto de la Zona del Canal. La Comisión advertía que, aun si alguien no se presentaba a tiempo, podía seguir adelante con la tasación sin la cooperación del interesado. De acuerdo con las normas establecidas, ningún reclamo podía detener o retrasar la construcción del Canal o la operación del ferrocarril.

Entre 1905 y 1914 funcionaron varias “generaciones” de comisiones conjuntas. La primera se organizó el 15 de febrero de 1905. Por Panamá participaron figuras como Federico Boyd y el doctor Carlos E. Cooke; por Estados Unidos, T. W. Gaff y C. A. L. Reed, luego sustituidos por H. R. Carter y E. C. Tobey. En ese primer año emitieron cinco laudos que otorgaron en total 355,607.70 dólares por 28,509 hectáreas de tierras y mejoras, cifra que correspondía a las propiedades afectadas por la construcción del Canal.

La segunda comisión, en 1907, tuvo entre sus miembros a Ramón Arias, Constantino Arosemena y Samuel Lewis por Panamá, y a Montgomery Blair y B. S. Ambler por Estados Unidos. Uno de sus casos más sonados fue el de las islas de Culebra, Flamenco, Naos y Perico, en el Pacífico. La Pacific Mail Steamship Company reclamaba su interés sobre estas islas, estratégicas para la navegación.

La Comisión terminó reconociendo 20 mil dólares por las mejoras y 24 mil por la tierra, además de intereses al 6% hasta el pago efectivo, aceptado finalmente en 1911. Otro expediente polémico fue el incendio de Malambo, en la ciudad de Panamá, supuestamente provocado por fumigaciones de la Comisión del Canal Ístmico. En ese caso, la Comisión evitó fijar responsabilidad directa en Estados Unidos, dejando el asunto en una especie de limbo que ilustra bien las tensiones políticas del momento.

La tercera comisión, en 1908, fue presidida por Edwin Denby, que también actuó como árbitro, acompañado de Everett C. Bumpus y de los panameños Gil Ponce J. y Julio J. Fábrega. Aquella instancia adjudicó 13 reclamos, por 123,980 dólares sobre 1,963.5 hectáreas, y resolvió procesos de expropiación adicionales por unos 61 mil dólares. Poco a poco, el mapa de la Zona del Canal se iba “limpiando” de títulos privados, pero aún quedaban miles de hectáreas por tasar y muchas dudas sobre los límites de la jurisdicción de este tribunal especial.

Esa definición llegaría con la llamada cuarta Comisión Conjunta, organizada formalmente el 1 de marzo de 1913. Esta se creó en un contexto nuevo: la orden de Taft que declaraba necesarias para el Canal todas las tierras dentro de la Zona, salvo Las Sabanas. Por Panamá volvieron a sentarse Federico Boyd y Samuel Lewis; por Estados Unidos, el estadístico Roland P. Falkner y el jurista y economista L. S. Rowe. Su tarea ya no era solo indemnizar casos dispersos, sino completar la extinción general de los títulos privados restantes.

En esa etapa se dictó uno de los fallos más importantes desde el punto de vista jurídico: el caso Augusta Dunlop, resuelto el 16 de abril de 1913. Dunlop reclamaba 300 dólares por un edificio demolido en Pedro Miguel, construido sobre un lote arrendado a la Comisión del Canal Ístmico con un contrato revocable. La Comisión desestimó la demanda por falta de jurisdicción. Argumentó que su competencia se limitaba a obligaciones internacionales derivadas del Tratado, y que los conflictos por arrendamientos o licencias revocables eran asuntos “puramente municipales”, que debían resolverse conforme a las leyes internas.

La cuarta Comisión fue reorganizada en mayo de 1914, tras la renuncia de Falkner y Rowe y la abolición de la Comisión del Canal Ístmico. Permanecieron Boyd y Lewis por Panamá, mientras que Estados Unidos designó a David Marks y a Levi Monroe Kagy, quien recibiría 25 dólares diarios más transporte gratuito en la línea de vapores del Ferrocarril de Panamá y tarifas especiales en los hoteles de la Zona. Marks falleció en el cargo y fue reemplazado por Nicholas Cornet, nombrado por orden ejecutiva del 8 de mayo de 1914.

Entre julio y octubre de 1914, esta última configuración de la Comisión emitió una serie de adjudicaciones y desestimaciones que muestran un giro hacia el cierre definitivo del proceso. Se otorgaron pequeñas sumas por cultivos y mejoras, al tiempo que se rechazaban muchos casos bajo dos grandes argumentos: ocupación ilegal de tierras públicas ya retiradas de adjudicación, o duplicidad de pagos, cuando se comprobaba que el ferrocarril o la Comisión del Canal Ístmico ya habían compensado a los mismos reclamantes años antes.

Revisar la historia de la Comisión Conjunta es mirar la otra cara del Canal: la de los pequeños propietarios, arrendatarios y campesinos cuyos nombres aparecen en expedientes, planos y laudos. Es también recordar que, detrás de cada gran proyecto de infraestructura, hay siempre tribunales, documentos y decisiones que definen quién paga el precio de la ‘modernidad’ y quién recibe sus beneficios.

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