El urbanismo por decreto: la fragmentada definición de servidumbres y aceras

Antes de que la ciudad de Panamá contara con instrumentos modernos de planificación urbana, zonificación o planes metropolitanos, buena parte de su forma física fue definida por una vía mucho más administrativa: el decreto. La ciudad no se ordenaba todavía como un sistema completo. Esa manera de regular produjo una especie de urbanismo pieza por pieza, donde la forma urbana emergía de decisiones sucesivas, muchas veces puntuales, que iban fijando los bordes de la ciudad futura.

El punto de partida puede situarse en 1929, cuando el Decreto 3 reglamentó la Ley 47 de 1928 sobre urbanización. Allí se estableció que las calles nuevas debían tener un ancho mínimo de 15 metros, con 9 metros destinados al tráfico y el resto para aceras. Las avenidas nuevas, por su parte, debían alcanzar 25 metros de ancho, con 15 metros para vehículos y 5 metros de acera a cada lado. También se fijaban líneas de construcción: 10 metros desde el eje central para calles y 15 metros para avenidas. Es decir, la ciudad comenzaba a ser pensada desde una geometría normativa: eje, ancho, acera, retiro y alineamiento.

Ese lenguaje técnico revela un cambio importante. La calle dejaba de ser solamente un espacio heredado del trazado urbano previo y pasaba a convertirse en una sección regulada. La norma definía cuánto espacio correspondía al movimiento vehicular, cuánto al peatón y a qué distancia debía colocarse la edificación. En otras palabras, el Estado comenzaba a separar la propiedad privada del espacio público mediante una línea abstracta pero muy concreta en sus efectos: la línea de construcción.

El Decreto 89 de 1929 reforzó esa lógica al prohibir la construcción de nuevas calles o avenidas, tanto en poblaciones rurales como urbanas, sin la aprobación previa de los planos por parte de la Secretaría de Agricultura y Obras Públicas. También suspendía la inscripción de títulos de urbanizaciones en el Registro Público si no se cumplía con ese requisito. Este dato es clave porque muestra que el control urbano no se ejercía solamente sobre la obra física, sino también sobre el proceso legal de urbanizar.

En 1941 se dan tres eventos importantes en lo respecta al diseño de la ciudad: primero, Karl Brunner presenta su propuesta de Plan regulador para la ciudad de Panamá, además del Reglamento de urbanizaciones. Como es conocido, el Plan regulador desaparece, pero el Reglamento pasa a ser norma urbana, a través de la Ley 78 de 23 de junio de 1941. De estos instrumentos deriva el Plano Regulador de la ciudad de Panamá, y la reglamentación de la ley respectiva (Decreto 130 de septiembre de 1941).

No obstante, las disposiciones de este Plano Regulador de la ciudad, - y del cual no hay copia verificable disponible-, se le hicieron al menos 11 cambios sucesivos vía decretos entre 1944, 1946 y 1947. Estos cambios incluían, fijar alineaciones específicas en las Calles 20, 21 y 22 Este Bis, Avenida Justo Arosemena y Avenida México (1944).

Los decretos de 1946 evidencian un urbanismo administrativo, resuelto tramo por tramo. El Decreto 884 fijó líneas de construcción para la Calle 25 Este y sectores de la nueva Avenida Justo Arosemena; el Decreto 886 estableció para la calle Darién un retiro de 6 metros desde el centro; el Decreto 889 ajustó la Vía España, entre el río Matasnillo y la Estación Cantera, a 15 metros a ambos lados del eje; y finalmente, el Decreto 905 definió para un tramo de la Avenida México una línea de construcción de 10.50 metros desde el eje.

En 1947, esta lógica se amplió. La prolongación de la Avenida Central recibió un retiro de 5.50 metros por lado. Otras vías urbanas fueron reguladas con líneas de 7.50 u 8 metros. La calle 50 obtuvo una reserva mucho mayor, de 25 metros a cada lado del eje, mientras que tanto la Tumba Muerto como la prolongación de la Avenida A fueron fijadas en 15 metros por lado.

El plano de servidumbres de 1980: la fragmentación urbana y normativa

Con el fin de integrar y actualizar las normas y regulaciones relacionadas con la servidumbres y aceras en los distritos de Panamá y San Miguelito, el MIVI aprobó la Resolución 30-80 de octubre de 1980, que aprueba el ‘Plano Oficial de Servidumbres y Líneas de Construcción’ de la Ciudad de Panamá, el cual se encuentra vigente todavía.

A este plano de servidumbre hay que agregarles dos normas adicionales de fecha más reciente. La resolución de 2003 del Ministerio de Obras Públicas (MOP), que establece los requisitos de aprobación de planos de construcción que presentan los promotores frente a esta entidad, y que incluye aspectos relacionados con la construcción de calles y aceras. Luego está la reglamentación para aceras nuevas del MIVIOT (2013), la cual establece los parámetros de: ancho de vía, aceras, franja de infraestructura y mobiliario, entre otros aspectos.

Otra norma esencial para comprender donde se construye acera y cómo es el Decreto Ejecutivo 54 de 18 de agosto de 2009, que establecen que para las viviendas de interés social es posible, “colocar la acera de un solo lado siempre y cuando tenga 1.20 metros de ancho”. Por último, está el Plan local de ordenamiento territorial del distrito de Panamá, que establece parámetros como la jerarquización vial y el ancho mínimo de aceras.

La imagen que surge de este recuento normativo e histórico es el de una ciudad administrada por segmentos e instrumentos dispersos y desarticulados. El ‘urbanismo por decreto’ es fragmentario porque no resuelve la ciudad como conjunto, pero también es poderoso porque cada fragmento tiene consecuencias duraderas. Una línea de construcción fijada en 1947 puede condicionar durante décadas la sección de una avenida, la posibilidad de ampliar una vía, o la forma en que los edificios se relacionarían con la calle.

Por eso, hablar de ‘urbanismo por decreto’ no significa negar la existencia de una voluntad de orden. Al contrario: estos decretos muestran una temprana preocupación estatal por la forma urbana. Pero esa voluntad se expresaba mediante actos administrativos sucesivos, no mediante un proyecto urbano totalizador.

El valor de este enfoque histórico-normativo está en que permite mirar la ciudad desde sus reglas invisibles. El problema no fue solamente la ausencia de regulación. Más bien, una parte de la historia urbana panameña parece marcada por la distancia entre la norma y la ciudad efectivamente construida.

Muchas de esas reservas de espacio urbano pudieron debilitarse por excepciones, informalidad, presión inmobiliaria, falta de fiscalización o por la ausencia de una visión integral que conectara las reglas particulares con un modelo urbano más amplio. Y es en esta historia de gobernanza fragmentada y oportunista donde radica uno de los factores centrales que han construido esta ciudad sin aceras ni espacios para el peatón, ni para lo común.