La estrategia de desarrollo regional y urbano de 1974

La Estrategia de desarrollo regional a mediano y largo plazo, es un informe técnico formulado en diciembre de 1974, en el marco del Proyecto sobre Planificación y Administración del Desarrollo Regional, un esfuerzo conjunto entre el Gobierno panameño y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), bajo la dirección del experto internacional Sergio Boisier, con la colaboración de Anatole Solow, Charles Boyce, Wendell Schaeffer y los planificadores nacionales David Vega y Ricardo Londoño.

Sus premisas fundamentales partían del reconocimiento de una profunda y peligrosa disparidad espacial entre el área de tránsito interoceánica y el interior del país, planteando como tesis central la necesidad de mantener el crecimiento del centro urbano dentro de límites que no absorbieran una cantidad excesiva de recursos, asegurando así la transferencia de excedentes hacia la periferia para evitar el colapso del desarrollo del interior.

Para reorganizar el territorio, la estrategia propuso una regionalización prospectiva que dividía al país en tres grandes macroregiones de planificación basadas en tipologías socioeconómicas y ecológicas. La primera de ellas, la Macroregión Metropolitana, abarcaba los distritos de Panamá, San Miguelito, Arraiján, La Chorrera, Colón, Chagres y Portobelo, además del territorio de la Zona del Canal. Esta región se definía como un espacio altamente urbanizado y dinámico, cuyo rol principal debía enfocarse en el control del crecimiento económico, la racionalización del espacio y el fortalecimiento de los servicios.

En contraste, la Macroregión Oriental, que integraba a la provincia de Darién, la Comarca de San Blas y los distritos de Santa Isabel, Chepo y Chimán, era catalogada como una región en colonización y no desarrollada. La visión para esta área, habitada en gran parte por población indígena, se centraba en la colonización dirigida, la reubicación ordenada de la población, la preservación del equilibrio ecológico y la integración física a la economía nacional.

Finalmente, la Macroregión Central-Occidental, que agrupaba al resto de las provincias y distritos del interior, se clasificó como una región consolidada pero rezagada. El plan estipulaba que a mediano plazo esta se subdividiría en la Región Central y la Región Occidental para mejorar la productividad agropecuaria, modificar el patrón de asentamientos humanos mediante centros urbanos de servicios y promover una industrialización regionalizada que frenara la migración hacia la capital.

De acuerdo con el diagnóstico de la estrategia, la enorme concentración demográfica y económica alrededor del Canal de Panamá representaba tanto la mayor ventaja competitiva del país como su principal problema estructural. Por un lado, constituía una ventaja inigualable porque la posición geográfica internacional transístmica permitía un crecimiento sostenido a largo plazo gracias a la especialización en servicios avanzados.

Sin embargo, esta condición se convertía en un grave problema debido a que generaba una alarmante subutilización de los recursos periféricos y agudos desequilibrios geográficos. A modo de ejemplo, para el año 1970 el ingreso per cápita de la provincia de Darién alcanzaba apenas los 145 balboas a precios de 1960, lo que representaba solo la quinta parte del promedio nacional. Además, el control extranjero de la Zona del Canal introducía una distorsión crítica, imponiendo severas restricciones a la integración territorial y elevando los costos de operación urbana para el Estado y los ciudadanos.

En el nuevo esquema político-administrativo fundado en la Constitución de 1972, el municipio y el corregimiento fueron establecidos como las unidades geográficas básicas para canalizar la participación popular en el proceso de desarrollo. No obstante, la estrategia advertía que el municipio, por sí solo, resultaba insuficiente para resolver los complejos problemas de la planificación urbana y regional a gran escala.

Por esta razón, la Ley 16 entregaba al Ministerio de Planificación y Política Económica, a través de su Dirección de Planificación y Coordinación Regional, la responsabilidad legal ineludible de definir y coordinar las regiones de planificación. Asimismo, el documento recomendaba formalizar una Comisión Interministerial de Desarrollo Regional integrada por los ministerios de Planificación, Desarrollo Agropecuario, Vivienda, Industria y Comercio, y Obras Públicas.

La gestión de la Macroregión Metropolitana planteaba desafíos monumentales debido a su escala y complejidad. El principal reto consistía en la ineludible necesidad de contar con un organismo supra municipal, como un Gobierno Metropolitano o una Autoridad para la Región Metropolitana, capaz de ordenar y controlar el crecimiento expansivo que desbordaba las capacidades individuales de los municipios y ministerios.

Los administradores debían lidiar con la fricción del espacio y asegurar que la alta productividad del centro generara los excedentes financieros necesarios para transferirlos al interior sin mermar la eficiencia de la propia capital. La macro región Metropolitana presentaba una estructura productiva altamente diversificada con una clara especialización en servicios (finanzas, informática, comercio internacional). Su dinamismo era tal que generaba aproximadamente dos tercios del Producto Geográfico Bruto (PGB) de todo Panamá, y concentraba a más del 54% de la población urbana del país en solo dos ciudades principales.

Más de medio siglo después de formulada esta estrategia, el diagnóstico sigue siendo válido y los problemas de hiperconcentración de la población y la actividad económica en el sector transístmico y sus dos principales ciudades se mantienen como realidad inmutable. Proyectos como el del tren Panamá- David siguen mostrando la necesidad de un desarrollo más equilibrado del territorio, a través de un mayor impulso a la agricultura, la industria y el turismo en el interior del país, y una mayor inversión de infraestructura en las comarcas indígenas.

En lo que respecta a la gestión de la región Metropolitana, esta sigue siendo fragmentada y desarticulada. No existe una autoridad que ordene la ejecución de las inversiones en infraestructura de esta macro región, y los problemas de transporte, agua potable y basura siguen desbordando las capacidades de los municipios para su gestión. Esto a pesar de la formulación de instrumentos como el Plan Metropolitano o el Plan General de la Región Interoceánica, ambos de finales de la década de 1990, los cuales han quedado como orientaciones indicativas de una idea de ciudad que no se concretó.