Corte: contrato de Panama Ports es lesivo al interés público

En una decisión de proporciones históricas para el sector marítimo y el derecho público panameño, el pleno de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) estableció una conclusión de alcance monumental: “El efecto de esta decisión de inconstitucionalidad debe ser interpretada en el sentido que no existe concesión”. Con estas palabras, el máximo tribunal declaró la nulidad total del contrato que por 25 años otorgó a Panamá Ports Company, S.A. (PPC) la operación de los estratégicos puertos de Balboa y Cristóbal.

La sentencia, de 69 páginas, no solo anula la Ley 5 de 1997 que aprobó el contrato-ley y sus tres adendas, sino que también invalida la polémica “prórroga automática” que habría extendido el contrato hasta el 2047. El fallo unánime constituye un severo correctivo al modelo de contratación estatal de los años 90, basándose en un argumento central: el contrato, en su origen y evolución, “privilegió el interés particular sobre el bienestar social y el interés público”, llegando al extremo de “despojar al Estado de su poder soberano”.

Desde sus primeras consideraciones, la Corte estableció el marco conceptual desde el cual debía evaluarse el contrato. Recordó que una concesión administrativa no equivale a un contrato civil entre partes iguales, sino a un instrumento jurídico de derecho público, en el que el Estado actúa investido de potestades especiales para proteger el interés general.

En palabras del pleno, la concesión administrativa: “se otorga en función de un interés público en busca del mayor beneficio para la colectividad, ejercida sobre bienes de dominio público... a cambio de una remuneración y derechos... con carácter temporal y bajo potestades jurídicas de ejercicio unilateral por parte de la administración”.

Esta definición fue clave para desmontar la tesis de que la prórroga automática podía operar como una simple extensión contractual, sin necesidad de nuevas solemnidades ni controles institucionales.

Uno de los primeros focos de inconstitucionalidad identificados por la Corte fueron las cláusulas 2.1 y 2.2 del contrato, relativas a la denominada “extensión futura” de las áreas portuarias.

Estas disposiciones otorgaban a Panama Ports Company el derecho preferente para explotar nuevas áreas —como Diablo e Isla Telfers— mediante una notificación simple al Estado, sin pago de contraprestación y sin apertura a procesos competitivos.

Para el pleno, este diseño contractual implicó un trato privilegiado y excluyente, incompatible con el artículo 19 de la Constitución, que garantiza la igualdad ante la ley y prohíbe fueros y privilegios.

El Pleno identificó un trato privilegiado a favor de la empresa concesionaria, al permitirle extender la concesión más allá del “puerto existente” hacia la denominada “extensión futura”, en los mismos términos y condiciones, mediante una simple comunicación al Estado. Este mecanismo, según la Corte, cerró cualquier posibilidad de negociación real sobre el desarrollo de la actividad portuaria en esas nuevas áreas.

La sentencia también advirtió que este esquema excluyó a otros agentes económicos del sector portuario y logístico, al impedir que, a través de un proceso de contratación pública, pudieran presentar ofertas o propuestas que representaran mayores ventajas económicas o mejores condiciones para el Estado.

A ello se suma un elemento que el Pleno calificó como particularmente grave: la gratuidad de la extensión. El contrato estableció que, si la empresa decidía ampliar su actividad hacia la “extensión futura”, no estaría obligada a pagar contraprestación alguna al Estado por el uso y explotación de esos bienes de dominio público.

La Corte observó que el Estado no solo otorgó esta opción sin un proceso abierto y transparente que permitiera evaluar ofertas de otras empresas interesadas, sino que además concedió a la concesionaria la posibilidad de explotar económicamente esa área sin asumir obligaciones económicas adicionales. Esta situación, indicó el Pleno, protegió el patrimonio financiero de la empresa en detrimento de los intereses estatales.

En consecuencia, la Corte concluyó que esta estipulación generó un desequilibrio en las prestaciones económicas pactadas, con una inclinación desproporcionada a favor de la empresa concesionaria, sin justificación alguna. Este desequilibrio afectó las arcas del Estado y el interés público, al dejar de percibir ingresos derivados de la administración de bienes de dominio público, sin que existiera una retribución justa.

Al supeditar esa potestad a la voluntad de un particular, el contrato vulneró directamente los artículos 258 y 259 de la Constitución, que consagran el dominio público sobre los puertos y establecen que las concesiones deben responder al interés público. El Pleno concluyó que el Estado se colocó en una posición de subordinación frente al concesionario, invirtiendo la lógica de la contratación administrativa y debilitando su capacidad de control soberano. El desequilibrio contractual y la desviación del interés público Otro eje central del análisis fue la constatación de un desequilibrio contractual desproporcionado a favor de la empresa, que se tradujo en la renuncia del Estado a ingresos potenciales y en la cesión de ventajas económicas sin justificación constitucional. La Corte recordó que el artículo 50 de la Constitución exige que la actividad económica procure el mayor bienestar social posible. Sin embargo, al mantener intactos los términos del contrato durante décadas, incluso frente a un crecimiento exponencial del sector logístico y portuario, se desconoció la utilidad real que la concesión generaba. “Al mantenerse iguales los términos y condiciones pactados, se desconoce la utilidad existente actualmente, lo que representa una continuidad del desequilibrio contractual en perjuicio del Estado panameño”, sostuvo el Pleno. Esta situación fue considerada incompatible con la finalidad social que debe inspirar toda concesión administrativa.

Si las cláusulas sustantivas eran ya graves, el procedimiento para activar la prórroga terminó por sellar la inconstitucionalidad. La cláusula 2.9 establecía que el contrato se prorrogaría “automáticamente” por 25 años más, bajo los mismos términos, si la empresa cumplía sus obligaciones. En 2021, la Autoridad Marítima de Panamá (AMP) certificó dicho cumplimiento y declaró vigente la concesión hasta el 31 de enero de 2047.

Para la Corte, este fue un error jurídico fatal. La “automaticidad” de la cláusula no eximía al acto de cumplir con las “solemnidades de orden público” que requiere toda modificación sustancial de un contrato estatal. La principal: el refrendo previo de la Contraloría General de la República, establecido en la Ley de Contratación Pública y respaldado por el artículo 280.2 de la Constitución.

“La función de la Contraloría... supone todas aquellas que establece la Ley”, recuerda la sentencia. “Los contratos públicos... necesitan del refrendo de la Contraloría General de la República para considerarse perfeccionados”. Al no existir una nueva adenda que fuera refrendada, la prórroga careció de validez. “La forma simplista como ha sido interpretada la prórroga automática... se desliga de la aplicación de una norma de orden público”, advierte el fallo.

La CSJ fue más allá, criticando la falta de renegociación. “Las actuaciones del Estado... no fueron encaminadas para lograr una renegociación de los términos... perpetuando con esta omisión el desequilibrio contractual”. Señaló que el contexto de Panamá en 2021 –con el Canal ampliado y un sector logístico maduro– era radicalmente distinto al de 1997, por lo que mantener las mismas condiciones era lesivo.

En consecuencia, la Corte declaró inconstitucionales los actos administrativos clave: la Resolución J.D. No. 043-2021 de la Junta Directiva de la AMP y la Certificación S.G-No. 021-06-2021 de su Administrador, que dieron por hecha la prórroga.

La ausencia de renegociación en un nuevo contexto nacional La Corte también reprochó que la prórroga se aplicara sin renegociar condiciones, a pesar de que el contexto nacional había cambiado radicalmente desde 1997. Panamá, recordó el Pleno, asumió la administración total del Canal en 1999, amplió la vía interoceánica en 2016 y consolidó su posición como centro logístico regional. Estos factores, a juicio de la Corte, debieron traducirse en mejores condiciones para el Estado. La falta de renegociación fue vista como una omisión grave que perpetuó un contrato desequilibrado. El refrendo de la Contraloría: una solemnidad ineludible El punto decisivo fue la falta de refrendo de la Contraloría General de la República. El Pleno reiteró su jurisprudencia constante según la cual los contratos estatales son actos administrativos complejos que no existen jurídicamente sin ese control previo. “La falta de refrendo impide el perfeccionamiento del contrato y hace que éste no sea vinculante entre las partes”, recordó la Corte. En consecuencia, se declararon inconstitucionales la Resolución J.D. N.º 043-2021 de la Junta Directiva de la AMP y la certificación administrativa que pretendía validar la prórroga hasta 2047.