Más allá de la capital: planificación, ordenamiento y centralismo

A veces he dicho que el Estado panameño parece dedicar sus esfuerzos primero para el área metropolitana y luego, cuando se acuerda, hacia el resto del país.

Muchos países en América Latina, como Panamá, tenemos en común que la población en general está muy esparcida y esto causa que cueste más recursos y esfuerzos llevarles servicios públicos de calidad y construir infraestructura.

Por otra parte, también en nuestros países las grandes ciudades capitales concentran a la población, oportunidades, servicios y recursos.

El ordenamiento territorial es una de nuestras principales herramientas. Pero este tampoco alcanza a todo el país por igual. En Panamá, los planes normativos eran la figura para orientar el desarrollo urbano que utilizaba el Ministerio de Vivienda, antes de promulgar la Ley No. 6 de 2006, y de 2009, crear un Viceministerio de Ordenamiento Territorial.

Consideremos entonces la historia de los 14 planes normativos desarrollados en 36 años de 1968 a 2004 para distritos y ciudades del interior: en 1968 se empezó por elaborar un plan en Aguadulce; luego en 1978, Santiago; después en 1979, David; en 1980, Colón; 1981, Herrera; 1986, La Chorrera; 1989, Las Tablas; 1990, Los Santos; 1994 Penonomé; 2001, Antón; 2002, Soná; y en 2004, el centro urbano de Bocas del Toro.

Diez de los planes se desarrollaron para la región de provincias centrales, tres para la región occidental (provincias de Chiriquí, Bocas del Toro y la comarca Ngäbe-Buglé), dos para la región metropolitana y ninguno para la región oriental (provincia de Darién y distritos de Santa Isabel, Chepo y Chimán).

La provincia de Chiriquí empata en primer lugar con Coclé en tener tres planes normativos cada una; Herrera, Veraguas y Los Santos, dos; Panamá Oeste, Colón y Bocas del Toro tienen uno en cada una. Ocho de los catorce planes se aprobaron por resolución ministerial, y seis por acuerdo municipal.

Los seis primeros años de la década de 2000 vieron hacerse cinco planes normativos, antes de que la Ley No. 6 de 2006 reemplazara el concepto de desarrollo urbano por el de ordenamiento territorial e introdujera un nuevo marco regulatorio de los instrumentos de ordenamiento. Le sigue en número la década de 1980 con cuatro, las de 1990 y 1970 con dos; y solo el primero se hizo en la de 1960. Al iniciar, tomó diez años que se hiciera el segundo, o sea que justo después de empezar hubo la mayor pausa, y el mayor impulso se vio poco antes de transformar la figura del plan normativo al POT; es irónico que haya desacelerado después.

Hubo planes normativos que quedaron sin formalizar, como el de Boquete, elaborado por el entonces Instituto Panameño de Turismo, hoy Autoridad (ATP), en conjunto con la Organización de Estados Americanos (OEA). Para el distrito de Tolé existe otro plan normativo elaborado sin que lo respalde un instrumento normativo.

Desde la entrada en vigor de su ley marco, dos planes de ordenamiento territorial (POT) se han formalizado, ambos en 2016, y cruzando el puente de las Américas: el de Chitré por acuerdo municipal; y el de David - Bugaba, por resolución ministerial.

En ambos casos había un antecedente de plan normativo. En una nota de prensa del año pasado, el Miviot informaba que los POT de Penonomé y Aguadulce están pendientes de formalizarse tras sus procesos de participación ciudadana. Se debe considerar que son más los POT que se han iniciado, e incluso elaborado parcial o totalmente, sin embargo no todos se han logrado instrumentar.

A la provincia de Chiriquí, como entiende de lo anterior, se le han dedicado importantes esfuerzos de planificación, sobre todo al compararla con, por ejemplo, Colón. No solo tuvo David dos instrumentos de planificación, también la directrices de desarrollo urbano por Jaime Lerner que mencioné en mi último artículo y un plan integral de movilidad urbana sustentable, desarrollado en 2019, para el Municipio de David y el Centro de Competitividad de la Región Occidental (Cecomro), por cooperación técnica del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) a través de la firma Steer. Este PIMUS es el segundo en nuestro país, después del de ciudad de Panamá.

Cabe mencionar que desde 2006 también se han formalizado diversos planes parciales, como el de Tocumen, Mañanitas y la 24 de Diciembre, el de Obarrio, San Francisco y los polígonos de influencia de las Líneas 1 y 2, y también en el año 2021 la Alcaldía de Panamá formalizó el acuerdo municipal 61 del plan local de ordenamiento territorial de Panamá, todos en el distrito capital.

El Miviot programa iniciar pronto la elaboración de la Visión de Desarrollo para Panamá Oeste, que incluye planes para Arraiján, La Chorrera y Capira, sus tres mayores distritos. Este esfuerzo de ordenamiento ayudará a guiar uno de los principales polos de crecimiento poblacional y de desarrollo en el país.

En Panamá, nuestra región metropolitana cuenta con más de la mitad de la población del país; y la actividad económica, oportunidades y servicios públicos se concentran en una desproporción aún mayor. Esto causa congestionamiento y motiva a la migración interna, que genera un ciclo vicioso en el que las ciudades se ven cada vez más sobrecargadas por gran cantidad de flujos de población y el campo pierde población y experimenta fuga de talentos.

Observamos que algunas ciudades intermedias de Panamá están repitiendo patrones similares a los que le han causado dificultades a nuestra ciudad de Panamá y su área metropolitana, como construir áreas de expansión a partir de urbanizaciones de vivienda unifamiliar en las afueras y descuidar sus centros urbanos.

Algunas de nuestras ciudades, como David y Colón, están formando sus propias áreas metropolitanas, al irse uniendo con otras poblaciones a su alrededor, en lo que se conoce como conurbación. En algunos casos tenemos la oportunidad de cambiar el rumbo del desarrollo de las ciudades, como si pudiéramos viajar en el tiempo a la ciudad de Panamá de 1960.

Fuera de la capital hubo en total 16 planes normativos o POT que se elaboraron y formalizaron desde 1968. Nuestro país tiene 81 distritos, debemos reforzar nuestros esfuerzos de ordenamiento para guiar mejor el desarrollo de nuestra sociedad y territorio nacional en su conjunto.