El Estado de derecho frente al estado de urgencia

La noción de Estado de derecho, se corresponde con el modelo histórico formal del liberalismo constitucional, en el cual puede vislumbrarse, de manera atenuada, cuestiones relacionadas con aspectos materiales, que atañen a la formulación del Estado de bienestar.

Es ampliamente reconocido que, según lo describe Ernst-Wolfgang Böckenförde en su recopilación de “Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia”, que “El Estado, igual que las otras asociaciones humanas, ha de situarse en cuanto Estado de derecho precisamente en el derecho, no por encima del derecho... todas las competencias estatales existen y se ejercen sobre la base de la Constitución”.

La Constitución Política de Panamá, en su artículo 55, se refiere a la figura jurídica del “Estado de urgencia”, que podrá ser declarado en caso de guerra exterior o de perturbación interna que amenace la paz y el orden público, esta declaración podrá ser dispuesta para suspender temporalmente los artículos 21, 23, 26, 27, 29, 37, 38 y 47 que se refieren a derechos y garantías fundamentales, como la libertad individual, la inviolabilidad del domicilio, el libre tránsito, la inviolabilidad de la correspondencia, la libertad de expresión y reunión y la propiedad privada. Esta facultad extrema de suspender derechos y garantías fundamentales, le corresponde al Órgano Ejecutivo, que la ejercerá mediante la adopción de un decreto acordado por el Consejo de Gabinete, tal y como lo señala el numeral 5 del artículo 200 de la misma Constitución, bajo la responsabilidad colectiva de todos sus miembros.

Esta importante y grave facultad, que permite recurrir al estado de excepción, en el cual algunos derechos humanos pueden ser suspendidos, que ostenta el poder ejecutivo bajo el concepto de Estado de urgencia, que en el derecho comparado es receptado bajo diferentes denominaciones como el estado de emergencia, de alarma, de excepción o sitio, es ampliamente reconocida como un instrumento para la protección de la paz y el orden público, ante graves amenazas en casos de guerra o de perturbación interna.

No cabe duda que, ante situaciones tan extraordinarias, se requiere de la aplicación de medidas que constituyen limitaciones a los derechos humanos, en particular el derecho al libre tránsito, o el derecho a reunión, entre otros.

Una pregunta apropiada, ante la cuestión de la emergencia o urgencia, que necesita una reacción adecuada y oportuna por parte del Estado, bajo el paradigma del Estado de derecho, sería plantearse si es adecuado, conforme a nuestros sistemas jurídicos contemporáneos, considerar aquellas situaciones o casos en que, por su magnitud, se convierten en una amenaza seria y real para la paz y el orden público.

Lo anterior supone un conflicto entre derechos. En un extremo de la elección garantizar el cumplimiento de las obligaciones que tiene el Estado para conservar y proteger la seguridad ciudadana y el orden público, mientras que, en el otro extremo, se encuentra la obligación de garantizar la realización de los derechos individuales, civiles y políticos, entre los que se encuentran aquellos posibles de ser suspendidos de acuerdo a la constitución y a las normas convencionales internacionales de derechos humanos.

En este contexto, ante la existencia de un complejo nexo de relaciones y obligaciones jurídicas internacionales, a través de las fuentes convencionales del derecho internacional, debemos recordar que una de las características del sistema supranacional de protección de los derechos humanos, del que forma parte la República de Panamá, es la coexistencia paralela del Sistema Regional y el Universal, los cuales tienen entre sus objetivos principales la consolidación y promoción de la democracia, la paz y la seguridad internacional.

Daniel O’Donnell, reconocido especialista regional en derechos humanos, plantea una posible clasificación de los derechos humanos, en la cual pueden diferenciarse algunos plausibles de ser suspendidos temporalmente, siempre que concurran los requisitos de tipicidad, necesidad, proporcionalidad, temporalidad y no discriminación, de otros derechos como “no suspendibles” (artículo 4.2 y 27. 2, respectivamente) y en el sistema americano, la extensión de la ‘no suspendibilidad’ a las garantías judiciales necesarias para la efectiva protección de los derechos a los cuales se aplican la clasificación (artículo 27.2); el principio de la publicidad de medidas de suspensión (artículo 4. 1 y 4. 2 del Pacto Internacional; artículo 27. 3 de la Convención Americana).

En todo caso, no se debe dejar de lado la importancia que denota el diseño constitucional que mantiene el artículo 55 de la Constitución Política de Panamá, en cuanto a que establece que el “Estado de urgencia” se podrá declarar por el Órgano Ejecutivo, en toda la República o sólo en parte de ella, de forma temporal, de manera que si la declaración de la suspensión de los derechos fundamentales que señala esta norma, se prolonga por más de diez días, le corresponde al Órgano Legislativo, confirmar o revocar las medidas adoptadas por el Consejo de Gabinete, incluso extender su temporalidad, hasta que las causas que motivaron la declaración del Estado de urgencia hayan cesado.

La posibilidad de que los estados puedan declarar situaciones de emergencia, desde la perspectiva del derecho internacional, es aplicable siempre que se cumpla, con el estándar que establece el sistema regional y universal de protección de derechos humanos, del que forma parte Panamá, de acuerdo al artículo 27 la Convención Americana de Derecho Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que permite suspender, temporalmente, algunas obligaciones contraídas por los estados miembros.

El mecanismo constitucional y convencional, que acabamos de describir, que articula el artículo 55 de la Constitución de la República de Panamá, con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Individuales y Políticos, según establece el artículo 17 de la Constitución de la República de Panamá, debe ser tenido como mínimos y no excluyentes, de otros que inciden sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.

Desde esta óptica, lo anterior se convierte en las cláusulas que cierran el marco de protección del estado de democrático de derecho, y tienen como finalidad limitar y controlar el poder del Estado, en el ejercicio de la facultad que le concede la propia Constitución Política de la República.

Esto no significa que las facultades de salvaguarda de la Constitución en manos del Órgano Judicial, sean desplazadas o restringidas de manera alguna, puesto que precisamente, uno de los derechos que no pueden ser suspendidos, son los que se refieren a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, como garantes y salvaguarda, no sólo de la Constitución, sino además del sistema democrático de gobierno en su conjunto y del propio Estado de derecho.

De esta manera, le corresponderá al Órgano Judicial, resolver las acciones y demandas sobre la constitucionalidad de las medidas adoptadas por el gobierno, a partir de la declaración de emergencia. Colocar en el contexto normativo correcto el conjunto de regulaciones adoptadas como decretos o resoluciones ministeriales, que establecen limitaciones a derechos fundamentales.

Una de las lecciones más importantes, de la situación que se nos presenta, pone en relieve la importancia otorgada a la protección de los derechos fundamentales, en el desarrollo de la historia del derecho constitucional reciente después de la reforma del año 2004, que se observa al no prever la magnitud y la procedencia de los nuevos riesgos que enfrenta la humanidad y la configuración del estado constitucional y democrático.