Factores para Asociaciones Público-Privadas exitosas

Los esquemas para generar infraestructura pública mediante colaboración público-privada —y, más específicamente, de las Asociaciones Público-Privadas (APPs) — son tan variados como su ciclo de vida. Por eso, este texto se centra en los fundamentos que permiten que un proyecto tenga altas probabilidades de tener éxito en su ejecución. Una APP funcionando y generando valor para la ciudadanía no es fruto de la casualidad, sino de una cadena de acciones previas que fueron tomadas acertadamente para dar ese resultado. Así, me centraré en los puntos a continuación para esbozar cuáles son estos factores:

1. Selección y preparación del proyecto adecuado: Aunque parezca contraintuitivo, la fase más crítica de un proyecto no es su estructuración financiera en sí, que es una fase posterior, sino su selección inicial. Proyectos de mucha relevancia política o social, podrían no ser candidatos adecuados para llevarse adelante por la modalidad APP. En este sentido, subrayo:

a) Identificación clara de la necesidad pública: el proyecto debe responder a una brecha concreta de infraestructura o servicios alineada con las prioridades de política pública; b) Análisis de valor por dinero que dé visibilidad si la modalidad APP ofrece más eficiencia, calidad o menor costo total que otras (podemos ver acá todo el ciclo de vida); c) Preinversión rigurosa y actualizada (estudios técnicos, legales y financieros): ingeniería preliminar, análisis de demanda evaluación ambiental, revisión de los riesgos en un horizonte de largo plazo, estudios ambientales, legales y estructuración financiera, análisis de beneficios sociales, estudios de bancabilidad con un enfoque hacia el mercado. Un proyecto bien preparado atrae oferentes de calidad, reduce incertidumbres para la parte pública y privada y mejora las condiciones económicas de las ofertas — la incertidumbre no es barata.

2. Asignación adecuada e inteligente de riesgos: Hay un principio básico que nunca debe dejar de repetirse, pero que no siempre es tan fácil de aplicar, “El riesgo debe asignarse a la parte mejor capacitada para gestionarlo o mitigarlo”. Riesgos mal distribuidos reducen la competencia en el proceso y en la ejecución, sobrecostos, renegociaciones, terminaciones anticipadas problemas estructurales. Entre los riesgos típicos están los de construcción, operación, demanda, financieros, regulatorios y de fuerza mayor. No deben transferirse riesgos que el privado no puede controlar — como los prediales o de expropiación al privado— cuando es evidente que la parte pública es quien tiene las herramientas para gestionarlo. Una matriz de riesgos transparente y discutida adecuadamente genera confianza al mercado y a las instituciones

3. Instituciones públicas con capacidad técnica: Sin detenernos en detalle, una ley específica para APPs, roles institucionales claros sobre las competencias de las entidades, procesos de licitación adaptados al modelo, establecimiento de cláusulas mínimas consistentes y mecanismos de rendición de cuentas y transparencia, generan un ambiente de estabilidad y disminuyen la incertidumbre que hace atractiva la participación privada en los proyectos.

4. Competencia real y licitaciones transparentes: La competencia efectiva— y especialmente la presencia de oferentes de calidad — permite revelar el precio real del proyecto y generar mejores condiciones para el Estado. Para ello deben existir pliegos de calidad con reglas claras, tiempo razonable para la preparación de ofertas, eliminación de barreras de entrada no razonables, mecanismos robustos, pero eficientes, para la resolución de consultas y controversias.

5. Contratos completos, pero adaptables: Los contratos APP, al ser de largo plazo, deben definir claramente las responsabilidades de las partes y asignación de riesgos, pero sin pretender anticipar todos los escenarios imaginables. Define lo esencial y diseña mecanismos para lo imprevisto. Un contrato rígido en exceso puede fácilmente volverse obsoleto y uno ambiguo puede convertirse en reclamos innecesarios a futuro.

6. Comunicación estratégica y gestión de legitimidad pública: Este es un factor crítico y que es común pasar por alto. Si bien la buena selección y estructuración técnica rigurosa son esenciales, debe siempre tenerse en cuenta que los proyectos APP generan un impacto dentro de la sociedad, por lo que la comunicación adecuada sobre las incidencias del proyecto y sus beneficios potenciales debe establecerse desde las etapas tempranas de este. Los APPs no son solo contratos, son compromisos de largo plazo con la sociedad.

En Panamá existe una histórica colaboración entre el sector público y privado en materia de infraestructura, un activo institucional que crea un entorno favorable que facilita aplicar estos factores de éxito.