Soberanía popular y constitucionalismo democrático

En los debates sobre una eventual reforma constitucional suele plantearse una disyuntiva que, a mi juicio, es falsa: ¿debemos escoger entre la soberanía popular y la supremacía de la Constitución? La respuesta es no. Lejos de ser conceptos opuestos, ambos se necesitan mutuamente. La soberanía popular da origen a la Constitución; el constitucionalismo democrático garantiza que esa soberanía pueda ejercerse con libertad, estabilidad y seguridad jurídica.

Conviene comenzar por una precisión. He sostenido públicamente, desde hace muchos años, la conveniencia de una reforma constitucional en Panamá. Considero que diversos aspectos de nuestra organización institucional pueden y deben perfeccionarse para responder mejor a los desafíos del siglo XXI. Pero una cosa es promover reformas constitucionales y otra muy distinta desconocer el orden constitucional vigente para intentar alcanzarlas. Precisamente porque creo en la necesidad de introducir reformas, considero igualmente indispensable que ellas se realicen mediante los procedimientos que la propia Constitución establece.

No se trata de una discusión meramente jurídica. Es, sobre todo, una cuestión de legitimidad democrática.

Nuestra Constitución dispone, en su artículo 2, que el poder público emana del pueblo. Ese principio constituye el fundamento mismo del Estado democrático. Sin embargo, el propio artículo añade una precisión igualmente trascendental: ese poder se ejerce por medio de los órganos del Estado, conforme a lo dispuesto por la Constitución.

Lejos de disminuir la soberanía popular, esa disposición la organiza y la protege. Precisamente porque el poder pertenece al pueblo, resulta indispensable establecer reglas que garanticen su ejercicio ordenado, pacífico y legítimo. El constitucionalismo moderno no nació para sustituir la voluntad popular, sino para impedir que cualquier poder, incluso aquel que afirme actuar en nombre del pueblo, pueda ejercerse sin límites ni controles.

James Madison comprendió tempranamente esta realidad. En The Federalist No. 49 advirtió que someter constantemente las reglas fundamentales del Estado al impulso de las pasiones políticas terminaría debilitando el respeto por la propia Constitución. La estabilidad constitucional no pretende impedir el cambio; procura que éste sea fruto de la deliberación y no de la coyuntura.

Toda Constitución democrática nace de una decisión soberana del pueblo. Pero una vez adoptada, esa misma decisión establece las reglas mediante las cuales la comunidad política ejercerá el poder y modificará, cuando resulte necesario, sus propias normas fundamentales. El pueblo no renuncia a su soberanía; decide ejercerla mediante procedimientos que él mismo ha establecido. Toda sociedad puede cambiar sus reglas fundamentales; lo que distingue a una democracia constitucional es que existen reglas para cambiar esas mismas reglas.

Luigi Ferrajoli ha señalado que el constitucionalismo no constituye un límite impuesto a la democracia, sino su principal garantía. Las reglas constitucionales no existen para restringir la voluntad popular, sino para asegurar que ésta pueda ejercerse respetando los derechos fundamentales, la separación de poderes y el Estado de Derecho. La Constitución no es un obstáculo para la democracia; es el instrumento que hace posible una democracia de ciudadanos libres e iguales.

La experiencia comparada ofrece enseñanzas útiles. Colombia afrontó, a comienzos de la década de 1990, una crisis institucional, política y de violencia extraordinaria. Aun en ese contexto excepcional, el proceso constituyente terminó siendo canalizado mediante decisiones jurídicas e institucionales que otorgaron legitimidad al cambio constitucional. Chile, por su parte, antes de iniciar su reciente proceso constituyente, reformó previamente su propia Constitución para establecer las reglas del procedimiento que habría de seguirse. En ambos casos, pese a sus profundas diferencias, la legitimidad del método ocupó un lugar central.

Panamá vive una realidad distinta. Nuestro país enfrenta importantes desafíos institucionales y sociales, y resulta legítimo debatir las reformas constitucionales que consideremos necesarias. Existen, además, circunstancias que hacen particularmente oportuno ese debate. En los últimos años se han producido avances relevantes en materia de gobernabilidad, estabilidad institucional, recuperación económica y fortalecimiento de la confianza en el Estado. Sería un contrasentido poner en riesgo esos avances mediante un proceso que genere incertidumbre precisamente sobre las reglas fundamentales de nuestro orden jurídico. La reforma constitucional debe contribuir a consolidar la institucionalidad, no a debilitarla.

Debo reconocer igualmente que los esfuerzos orientados a promover una mayor alfabetización constitucional constituyen un aporte positivo al debate nacional. Una ciudadanía que conoce mejor su Constitución participa con mayor responsabilidad en la vida democrática. Discrepar del mecanismo propuesto para reformarla no significa desconocer el valor de fomentar ese conocimiento ni el derecho de toda sociedad a discutir el contenido de sus instituciones fundamentales.

Todo ello tampoco significa ignorar una realidad que he sostenido reiteradamente. Muchas de las dificultades que enfrenta Panamá tienen menos que ver con el texto constitucional que con la fortaleza de nuestras instituciones, la calidad de la administración pública, el cumplimiento efectivo de la ley, la ética pública y nuestra cultura cívica. Alexis de Tocqueville observó que la fortaleza de una democracia depende tanto de sus leyes como de sus costumbres. Décadas después, Ferdinand Lassalle distinguiría entre la Constitución escrita y la Constitución real. Ambas reflexiones convergen en una misma conclusión: ninguna reforma constitucional, por acertada que sea, sustituirá jamás la responsabilidad colectiva de construir una mejor sociedad.

La Constitución puede y debe reformarse cuando las circunstancias así lo aconsejen. Pero el camino hacia una mejor Constitución no puede comenzar desconociendo la Constitución vigente. En una democracia constitucional, el método no constituye un obstáculo para el cambio; es la primera garantía de que ese cambio será legítimo, estable y duradero. Porque cuando el método se debilita, también se debilita la democracia que ese método está llamado a proteger.