Una nueva Constitución, por el camino de la constitución

Panamá necesita discutir seriamente su futuro constitucional. Existen reformas importantes que merecen consideración y nada impide que, como resultado de una amplia deliberación nacional, el pueblo panameño decida incluso darse una Constitución enteramente nueva.

Este análisis parte precisamente de esa premisa. No pretende defender la inmovilidad constitucional. No cuestiona la soberanía del pueblo. No niega la existencia doctrinal e histórica del poder constituyente originario. Tampoco atribuye intenciones antidemocráticas a quienes actualmente promueven la convocatoria de una Asamblea Constituyente Originaria.

La cuestión que plantea es otra: si Panamá decide adoptar una nueva Constitución, ¿por qué hacerlo al margen del procedimiento que la propia Constitución establece expresamente para alcanzar ese resultado?

Desde 2004, el artículo 314 contempla la posibilidad de adoptar una nueva Constitución mediante una Asamblea Constituyente Paralela, facultada expresamente para reformar la Constitución de manera total o parcial.

Al mismo tiempo, la Secretaría Presidencial para la Reorganización del Estado y Asuntos Constitucionales -SEPRESAC- viene desarrollando un proceso de alfabetización constitucional orientado hacia la discusión de una Asamblea Constituyente Originaria.

Surgen entonces dos preguntas centrales. ¿Cuál sería el fundamento jurídico positivo para convocar en Panamá una Asamblea Constituyente Originaria al margen de los procedimientos expresamente establecidos por la Constitución vigente?

Y, quizá todavía más importante: una vez instalada una Asamblea que se considere depositaria del poder constituyente originario, ¿qué norma jurídicamente superior podría obligarla a respetar el mandato, los límites, el calendario y las garantías establecidos antes de su elección?

Una cosa es establecer hoy las reglas mediante las cuales se pretende convocar una Asamblea. Otra es determinar qué fuerza jurídica conservarían esas reglas después de instalarse un órgano cuya autoridad se considere originaria, soberana y no derivada del orden constitucional anterior.

Poder originario y procedimiento constitucional

Conviene distinguir dos preguntas diferentes. La primera pertenece fundamentalmente a la teoría constitucional: ¿existe el poder constituyente originario?

Difícilmente puede negarse. Los Estados nacen, se independizan, atraviesan revoluciones y rupturas institucionales, sustituyen regímenes y adoptan nuevas constituciones fuera de los procedimientos establecidos por el orden jurídico precedente. La doctrina del poder constituyente originario procura explicar precisamente esos fenómenos.

La segunda pregunta es distinta: ¿existe actualmente dentro del ordenamiento constitucional panameño un procedimiento denominado Asamblea Constituyente Originaria mediante el cual los poderes constituidos puedan convocar ese poder?

La Constitución vigente no contempla expresamente ese procedimiento. Contempla, en cambio, mecanismos específicos en sus artículos 313 y 314; y el artículo 314 permite expresamente adoptar una nueva Constitución.

Reconocer doctrinalmente la existencia del poder constituyente originario no equivale, por tanto, a identificar automáticamente una competencia jurídica de los poderes constituidos para convocarlo.

Un poder verdaderamente originario no nace porque la Constitución anterior lo autorice. Precisamente por su naturaleza constituye, según la teoría clásica, la fuente de un nuevo orden. Pero de esa afirmación no se desprende que cualquier órgano constituido pueda atribuirse competencia jurídica para ponerlo en funcionamiento.

Ésta es la primera dificultad.

El artículo 2 debe leerse completo

El principal fundamento constitucional invocado en apoyo de una Constituyente Originaria se encuentra en el artículo 2:

“El Poder Público sólo emana del pueblo.”

Se trata de uno de los principios esenciales de nuestra democracia constitucional. El pueblo es titular último de la soberanía.

Pero el artículo no termina allí. También dispone que ese poder lo ejerce el Estado “conforme esta Constitución lo establece”, por medio de los órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Ambas proposiciones pertenecen a una misma norma. La primera identifica la fuente del poder; la segunda organiza jurídicamente su ejercicio.

La cuestión consiste entonces en determinar si la primera puede utilizarse aisladamente para conferir a un órgano constituido una competencia que la Constitución no establece expresamente.

Decir simplemente que “el pueblo es soberano” no responde quién puede convocarlo, mediante qué instrumento, quién formula la consulta, quién organiza la elección, cuánto tiempo sesionará la Asamblea, cuáles serán sus competencias, cuáles sus límites y quién resolverá los conflictos que pudieran producirse.

Precisamente porque el pueblo es soberano, debemos determinar cuidadosamente cómo se verifica jurídicamente su voluntad y cómo se evita que alguien pueda apropiarse de ella invocándola en su nombre.

El pueblo no deja de ser soberano porque existan reglas para ejercer su poder. Esas reglas pueden ser, precisamente, las que protejan su soberanía.

Un poder ilimitado, prejurídico y no derivado

La posición de Miguel Antonio Bernal merece especial atención porque permite comprender la concepción de poder constituyente que inspira la defensa contemporánea de la vía originaria.

En su artículo “¿Por qué una constituyente?”, publicado en El Siglo el 1 de junio de 2024, Bernal sostuvo que el poder constituyente originario, por tener al pueblo como único titular, es “ilimitado” y que nada ni nadie puede poner límites a su ejercicio.

La afirmación es doctrinalmente coherente con una determinada concepción clásica del poder constituyente. Precisamente por eso resulta particularmente relevante.

En su artículo “Ventajas de una nueva constitución (2)”, publicado en La Estrella de Panamá el 6 de septiembre de 2026, Bernal desarrolla esa teoría apoyándose, entre otros, en Germán Bidart Campos y en el constitucionalista colombiano Luis Carlos Sáchica. De la caracterización que reproduce interesa especialmente que el poder constituyente no es recibido ni derivado de otro, es fáctico y político, su ejercicio es prejurídico, no está condicionado por normas anteriores, precede al orden jurídico y crea la legalidad.

Si el poder originario es prejurídico, existe conceptualmente antes del orden jurídico cuya creación pretende. Si es no derivado, no recibe su competencia de una institución anterior. Y si es incondicionado, las condiciones impuestas por el orden precedente no constituyen necesariamente el fundamento de su autoridad.

Surge entonces una cuestión fundamental: ¿cómo puede una norma perteneciente al orden jurídico anterior obligar jurídicamente a un poder que se define precisamente como previo, no derivado e incondicionado respecto de ese orden?

Puede responderse que ese poder ilimitado pertenece al pueblo, no a los constituyentes. La distinción es importante.

Pero si la convocatoria establece determinadas limitaciones y la Asamblea considera posteriormente que ellas contradicen el mandato soberano recibido directamente del pueblo, ¿quién determina jurídicamente el alcance de ese mandato?

¿La Corte Suprema? ¿El Tribunal Electoral? ¿El Presidente? ¿La Asamblea Nacional? ¿La propia Constituyente?

Si la última palabra corresponde a un poder constituido, deberá explicarse cómo puede éste controlar jurídicamente al poder constituyente originario.

Si corresponde a la propia Constituyente, deberá reconocerse que ella tendría finalmente capacidad para interpretar el alcance de su propio mandato.

1983 no es 2026

La posición favorable a una expresión directa del poder constituyente encuentra un antecedente importante en Panamá.

Mediante Resolución No. 38 de 30 de marzo de 1983, el Consejo de Gabinete convocó directamente a referéndum un conjunto de reformas constitucionales, aunque el procedimiento constitucional entonces vigente exigía la intervención de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos.

La Resolución fue demandada por inconstitucionalidad. El Procurador General también solicitó su declaratoria de inconstitucionalidad. Sin embargo, mediante fallo de 21 de abril de 1983, el Pleno de la Corte Suprema declaró que la Resolución no era inconstitucional.

El precedente debe ser tomado seriamente. Existió, además, un salvamento de voto del magistrado Luis Carlos Reyes, quien cuestionó que la conveniencia o necesidad de una reforma permitiera prescindir del procedimiento establecido por la propia Constitución. La tensión entre soberanía popular y procedimiento constitucional estaba, por tanto, presente dentro de la propia Corte.

Pero existe una diferencia fundamental: en 1983 no existía el actual artículo 314. Desde 2004 sí existe.

No es necesario sostener que el fallo de 1983 fue incorrecto para concluir que su alcance contemporáneo debe examinarse a la luz de una Constitución que posteriormente incorporó expresamente una vía para adoptar una Constitución nueva.

El precedente de 1983 demuestra que la soberanía popular puede plantear preguntas que desbordan el formalismo constitucional. No demuestra necesariamente que esas preguntas deban recibir hoy la misma respuesta después de que la propia Constitución incorporó un procedimiento específico para el ejercicio del poder constituyente.

El artículo 314 cambió la discusión

El artículo 314 comienza con una disposición inequívoca:

“Podrá adoptarse una nueva Constitución, a través de una Asamblea Constituyente Paralela”...

Esto merece énfasis.

“Paralela” no significa “parcial”.

La Asamblea del artículo 314 puede reformar total o parcialmente la Constitución. Puede producir una Constitución enteramente nueva.

La norma establece además quién puede activar el proceso, contempla una vía ciudadana para hacerlo, asigna funciones al Tribunal Electoral, dispone la elección popular de sesenta constituyentes, permite candidaturas partidarias y de libre postulación, fija una duración de entre seis y nueve meses, prohíbe efectos retroactivos, protege los períodos de quienes se encuentren ejerciendo cargos electivos o designados y exige un referéndum obligatorio sobre el nuevo texto.

No existe, por tanto, una dicotomía jurídica entre una Paralela capaz únicamente de reformar parcialmente y una Originaria necesaria para redactar una Constitución nueva.

Ambas pueden llegar al mismo destino constitucional.

La diferencia está en el camino y, especialmente, en los límites existentes mientras se transita por él.

Una advertencia formulada antes de 2004

Resulta particularmente revelador un artículo de Mario J. Galindo, “Una esperanza realista de cambio constitucional”, publicado en Panamá América el 16 de noviembre de 2003.

Galindo defendía la necesidad de dar carácter constitucional a un tercer mecanismo de reforma y delimitar su alcance para evitar que se convirtiera en una “Caja de Pandora”.

Advertía que, si la Asamblea Constituyente no quedaba fundamentada en la Constitución, resultaría más fácil que la Corte la considerara originaria y con poderes absolutos. Al examinar el precedente colombiano, señalaba también las dificultades para imponer desde fuera límites efectivos a una Constituyente reconocida como expresión del poder originario.

La fecha importa: noviembre de 2003.

Al año siguiente se incorporó el actual artículo 314.

No afirmo que la opinión de Galindo haya sido por sí sola la causa de esa reforma ni que represente toda su historia legislativa. Sí demuestra que antes de constitucionalizar la vía constituyente ya estaba claramente planteado el problema jurídico que seguimos discutiendo hoy:

cómo permitir una transformación constitucional total sin crear simultáneamente un órgano cuya competencia pueda quedar jurídicamente indeterminada.

Desde 2004 Panamá posee esa vía.

La pregunta inevitable: ¿quién convoca a la Originaria?

Esta dificultad no ha sido formulada únicamente por quienes cuestionan la vía originaria.

En 2021, la Comisión Universitaria de Agenda Nacional de la Universidad de Panamá, en un documento favorable a esa alternativa, reconoció expresamente que la Constituyente Originaria “no está prevista expresamente como método de reforma”.

Sostuvo, sin embargo, que podía considerarse una opción viable y señaló como posible fundamento el artículo 2 de la Constitución, además del precedente de 1983.

Pero el propio documento reconoció inmediatamente una cuestión pendiente:

“Queda la incógnita de quién, en términos formales, la convoca.”

La importancia de la afirmación es considerable precisamente porque proviene de una fuente favorable a la Originaria.

Toda Constituyente debe pasar en algún momento de la teoría política a una convocatoria concreta. Alguien tendrá que decidir cómo se elige, cuántos constituyentes habrá, qué sistema electoral se utilizará, cuánto durará, cuáles serán sus competencias, si existirá un referéndum obligatorio y qué funciones corresponderán al Tribunal Electoral.

Si finalmente se determinara que la convocatoria debe pasar por la Asamblea Nacional, aparecería una paradoja adicional.

La Asamblea es un poder constituido. Sus diputados ejercen las competencias que les atribuye la Constitución vigente.

¿De dónde obtiene entonces la Asamblea Nacional la competencia constitucional para crear un poder que la Constitución no contempla?

Y posteriormente: ¿cómo puede ese poder creado mediante una decisión de la Asamblea convertirse, una vez instalado, en un poder superior a la propia Asamblea y al orden jurídico del cual ésta obtiene su autoridad?

Una dificultad comparable aparecería si la convocatoria proviniera exclusivamente del Ejecutivo.

El artículo 314 evita esta incertidumbre porque la Constitución determina previamente quién puede activar el proceso. El Órgano Ejecutivo puede hacerlo con ratificación de la mayoría absoluta del Legislativo. La Asamblea Nacional puede hacerlo directamente con el voto favorable de dos terceras partes de sus miembros. Y los propios ciudadanos pueden iniciar el proceso con firmas equivalentes al veinte por ciento del Registro Electoral.

Acudir al artículo 314, por tanto, no significa entregar necesariamente a los diputados la decisión de iniciar el proceso.

La propia Constitución permite que los ciudadanos lo pongan en marcha.

Lo que enseña el propio material de alfabetización constitucional

Uno de los elementos más importantes del debate aparece en el Curso para un proceso constituyente en Panamá, publicado dentro del proceso de alfabetización constitucional impulsado por SEPRESAC bajo la autoría del doctor Miguel Antonio Bernal, Director de la Secretaría.

La obra incorpora doctrina, experiencias comparadas y contenidos provenientes, entre otros, de exposiciones del constitucionalista Roberto Viciano Pastor. No corresponde atribuir necesariamente a Bernal la autoría original de cada formulación doctrinal recogida en el Curso, ni presentar cada explicación académica como una propuesta política del Gobierno.

Su importancia es otra: constituye material empleado para explicar a los ciudadanos la naturaleza y las consecuencias de un proceso constituyente.

Y allí aparece precisamente el problema de los límites.

En las páginas 190 a 192, el Curso examina qué sucede si una Constituyente inicialmente sometida a determinadas reglas pasa a considerarse plenipotenciaria. La explicación recogida sostiene que, si no está sometida a las decisiones de los poderes constituidos anteriores a ella, puede desvincularse de los acuerdos adoptados por el Legislativo, el Ejecutivo u otros órganos respecto de la organización del proceso.

El Curso utiliza una imagen particularmente ilustrativa: las normas de convocatoria pueden funcionar como el mecanismo que impulsa un cohete; permiten que despegue, pero posteriormente éste puede desprenderse del mecanismo que hizo posible su salida.

Trasladada al terreno jurídico, la analogía es clara: las reglas utilizadas para convocar y poner en funcionamiento una Constituyente pueden dejar de vincularla una vez que ésta existe y se considera depositaria de un poder plenipotenciario.

La cuestión aparece todavía más explícitamente en la página 225. Bajo el título “Dominio del órgano constituyente originario”, se contempla un órgano declarado originario con potestad no solamente para redactar y aprobar una Constitución sino también para “reorganizar e incluso disolver los poderes constituidos”.

Esto no demuestra que una futura Constituyente panameña vaya a hacer ninguna de esas cosas. Tampoco demuestra que SEPRESAC proponga hacerlo.

Demuestra algo distinto y suficientemente importante: la posibilidad de que un órgano constituyente originario reclame competencias sobre las instituciones existentes y se desvincule de reglas anteriores no es una hipótesis inventada por quienes cuestionan esa vía. Forma parte de la propia teoría constituyente que se está enseñando.

Una verdadera alfabetización constitucional debe permitir conocer tanto las posibilidades como los riesgos jurídicos de cada alternativa.

El momento crítico podría ser la instalación

El momento jurídicamente más delicado podría no ser la convocatoria.

Podría ser la instalación de la Asamblea.

Hasta ese día, Presidente, Asamblea Nacional, Tribunal Electoral, Corte Suprema y demás instituciones continuarían actuando bajo la Constitución vigente.

Todos derivan de ella sus competencias.

Pero desde el momento en que se instala una Asamblea que se considera depositaria del poder constituyente originario aparecería un nuevo actor cuya autoridad, conforme a la teoría invocada, no procedería de esos órganos ni quedaría necesariamente delimitada por el orden jurídico anterior.

Coexistirían entonces los poderes constituidos bajo la Constitución vigente y un poder que se considera constituyente originario.

La pregunta pasaría a ser: ¿quién tiene la última palabra?

Supongamos que se establece un período determinado para deliberar y la Constituyente posteriormente considera que resulta insuficiente.

¿Quién puede obligarla jurídicamente a terminar?

Supongamos que se establece un referéndum obligatorio y posteriormente sostiene que, habiendo sido elegida directamente por el pueblo, representa suficientemente su soberanía.

¿Quién puede obligarla a celebrar ese referéndum?

Supongamos que se garantiza el respeto de los períodos de las autoridades existentes y posteriormente la Asamblea considera indispensable reorganizar determinadas instituciones.

¿Qué norma jurídicamente superior se lo impediría?

No afirmo que nada de esto vaya a ocurrir.

Pregunto qué sucedería jurídicamente si ocurriera.

Aquí se encuentra la paradoja central:

si la Originaria está jurídicamente sometida a las reglas que la convocan, su carácter originario necesita explicación.

Si no está sometida a ellas, las garantías anunciadas antes de su instalación necesitan explicación.

¿Qué ofrece realmente la Originaria que no ofrece el artículo 314?

Llegamos así a una pregunta sencilla y, a mi juicio, decisiva:

¿qué puede hacer una Asamblea Constituyente Originaria que no pueda hacer una Asamblea convocada conforme al artículo 314?

Salvo mejor criterio, no resulta fácil identificar una ventaja democrática sustantiva relacionada con la posibilidad de redactar una nueva Constitución.

El artículo 314 ya permite adoptar una Constitución enteramente nueva, elegir popularmente a los constituyentes, admitir candidaturas partidarias y de libre postulación, asegurar representación territorial, desarrollar deliberaciones constituyentes y someter el resultado a la decisión final del pueblo mediante referéndum.

La diferencia no reside en la posibilidad de cambiar más.

El artículo 314 permite cambiarlo todo.

La diferencia jurídicamente identificable parece encontrarse en los límites que impone durante el proceso: no permite efectos retroactivos, protege los períodos de funcionarios en ejercicio, establece una duración de seis a nueve meses y exige un referéndum final.

En cambio, la teoría originaria parte de un poder que no deriva del orden constitucional precedente, y el propio material de alfabetización contempla la posibilidad doctrinal de que una Constituyente plenipotenciaria se desvincule de reglas previas y que un órgano originario reorganice incluso los poderes constituidos.

Si esa premisa es correcta, entonces -salvo mejor criterio y salvo que sus promotores identifiquen alguna otra diferencia relevante- la principal capacidad adicional de la Originaria parecería encontrarse precisamente en la posibilidad de actuar fuera de las restricciones que el artículo 314 establece.

No afirmo que vaya a hacerlo.

Pregunto:

si no necesita ninguna de esas facultades, ¿por qué abandonar el artículo 314?

La pregunta decisiva no es qué puede escribir una Originaria que una Paralela no pueda escribir.

Ambas pueden redactar una Constitución enteramente nueva.

La pregunta es:

¿qué necesita poder hacer la Originaria, mientras la escribe, que el artículo 314 no le permite hacer?

El argumento más fuerte a favor de la Originaria

Un análisis responsable debe considerar también la mejor formulación de la tesis contraria.

Quienes favorecen una Originaria pueden sostener que el poder constituyente pertenece al pueblo y que ninguna Constitución puede extinguir o subordinar definitivamente al soberano que le da legitimidad.

Pueden invocar el artículo 2, el precedente de 1983 y la existencia doctrinal de un poder constituyente anterior a las instituciones.

Pueden añadir que un referéndum previo, mediante el cual el propio pueblo autorice la convocatoria y defina su mandato, otorgaría legitimidad democrática directa a la Asamblea.

Ese argumento merece respuesta, no caricatura.

Incluso podría sostenerse que, si el propio pueblo establece las reglas mediante un referéndum previo, éstas serían autolimitaciones del soberano y no restricciones impuestas por poderes constituidos.

Probablemente ésta sea la versión jurídicamente más fuerte del argumento favorable a la Originaria.

Pero entonces surgen nuevas preguntas.

¿Quién posee competencia constitucional para convocar ese primer referéndum?

¿Con fundamento en qué norma?

¿Qué efecto jurídico tendría su resultado?

¿Sería ese referéndum el verdadero acto de ejercicio del poder constituyente originario?

¿Quedaría la Asamblea jurídicamente vinculada por las condiciones aprobadas por el pueblo?

¿Y quién determinaría jurídicamente que la Asamblea ha violado esas condiciones?

Un referéndum previo puede fortalecer enormemente la legitimidad democrática del proceso.

Pero todavía debe explicarse cómo se garantizaría jurídicamente que sus condiciones continúen vinculando al órgano posteriormente instalado.

El problema no es la confianza

Este análisis no sostiene que una futura Constituyente Originaria vaya a disolver la Asamblea, remover magistrados, extender su mandato, alterar el período presidencial, desconocer al Tribunal Electoral o eliminar el referéndum.

Afirmarlo sería especulativo.

Tampoco atribuye a SEPRESAC la intención de que ocurra.

La pregunta es exclusivamente institucional:

¿podría una Asamblea reclamar esas facultades conforme a la teoría del poder originario que se invoca y, si la respuesta es negativa, qué norma jurídicamente superior se lo impediría?

El análisis del riesgo constitucional no consiste en adivinar las intenciones de quienes hoy ocupan el poder.

Consiste en establecer reglas capaces de funcionar aunque cambien las personas, las mayorías, las circunstancias y las intenciones.

Una cosa es un compromiso político: “respetaremos los períodos”, “terminaremos en determinada fecha”, “habrá referéndum”.

Otra es una norma infraconstitucional que recoja esos compromisos.

Y otra muy distinta es una garantía constitucional.

En el artículo 314, la duración, la irretroactividad, la protección de períodos y el referéndum forman parte del propio título jurídico que habilita la Asamblea.

Una promesa política, una ley y una garantía constitucional pueden decir exactamente lo mismo y, sin embargo, poseer una fuerza jurídica radicalmente diferente.

Existe, además, una dimensión que trasciende el Derecho Constitucional.

La estabilidad institucional y la seguridad jurídica tienen también consecuencias económicas. Durante un proceso constituyente, ciudadanos, empresas, inversionistas y acreedores necesitan poder anticipar razonablemente cuáles son las reglas vigentes, qué instituciones conservan sus competencias y quién posee autoridad para resolver los conflictos que puedan surgir.

No es necesario que ocurra una ruptura institucional para que exista un costo. La incertidumbre sobre la posibilidad de que ocurra también puede afectar decisiones de inversión, financiamiento y contratación de largo plazo, particularmente si no está claramente determinado qué puede hacer la Constituyente, qué no puede hacer y quién puede exigir jurídicamente el cumplimiento de esos límites.

Panamá tiene un interés especial en preservar esa previsibilidad. Una transformación constitucional profunda no tiene por qué ser incompatible con la estabilidad económica ni con la confianza en el país. Precisamente por ello, entre dos caminos capaces de conducir a una Constitución enteramente nueva, resulta razonable preguntarse cuál ofrece mayor certeza jurídica durante la transición.

La cuestión no es desconfiar de quienes hoy diseñan el proceso.

Es determinar qué ocurrirá cuando ya no sean ellos quienes posean la última palabra.

Una nueva Constitución, sí; por el camino de la Constitución

Nada obliga a escoger entre el artículo 314 y una amplia participación ciudadana.

La Constitución establece mínimos jurídicos, no máximos democráticos.

Un proceso convocado mediante el artículo 314 puede incorporar alfabetización constitucional, consultas, cabildos, foros universitarios, audiencias públicas, mecanismos digitales, participación de trabajadores, sector privado, sociedad civil, juventudes, pueblos indígenas, academia y expertos.

Nada impide aprovechar el trabajo de alfabetización que SEPRESAC ya viene desarrollando.

El cauce jurídico y la participación ciudadana no son opciones enfrentadas. Pueden fortalecerse mutuamente.

Un proceso bien diseñado podría ofrecer cinco grandes momentos de participación: discusión pública de las reglas; elección de constituyentes; participación durante las deliberaciones; conocimiento y debate del texto aprobado; y referéndum nacional.

De ellos, la elección de los constituyentes y el referéndum final son exigencias expresas del artículo 314. Los demás pueden y deberían enriquecer democráticamente el proceso.

La secuencia puede resumirse en cinco palabras:

participación, elección, deliberación, información y decisión popular.

Antes de abandonar esa vía, deberíamos poder responder al menos algunas preguntas fundamentales:

¿Cuál es la disposición constitucional que confiere competencia para convocar una Originaria?

Si el fundamento es el artículo 2, ¿cómo se armoniza con el mandato de ejercer el poder conforme lo establece la Constitución y con el procedimiento específico del artículo 314?

¿Qué órgano puede convocarla y mediante qué instrumento?

¿Qué norma obligaría jurídicamente a la Constituyente, una vez instalada, a respetar su duración, los períodos de las autoridades existentes y el referéndum final?

¿Quién resolvería una controversia entre ella y la Corte Suprema, el Tribunal Electoral, la Asamblea Nacional o el Ejecutivo?

Y, finalmente:

¿qué necesita poder hacer una futura Asamblea Constituyente, mientras redacta la nueva Constitución, que el artículo 314 no le permite hacer?

Estas preguntas no pretenden impedir un proceso constituyente.

Pretenden que resolvamos sus reglas antes de iniciarlo.

Panamá puede reformar profundamente su Constitución.

Puede incluso sustituirla enteramente.

La soberanía última para decidirlo pertenece al pueblo panameño.

El problema de la Constituyente Originaria no es que pueda cambiar demasiado. El artículo 314 también permite cambiarlo todo.

La diferencia está en el trayecto.

El artículo 314 permite saber quién activa el proceso, cómo se eligen los constituyentes, durante cuánto tiempo actúan, qué garantías deben respetar y quién tiene finalmente la última palabra: el pueblo mediante referéndum.

La vía originaria obliga todavía a resolver una pregunta previa:

¿qué norma garantizará que las reglas establecidas antes de su instalación continúen siendo obligatorias después de que la Asamblea se considere expresión del poder constituyente originario?

El constitucionalismo no se ocupa solamente de las intenciones.

Se ocupa del poder y procura establecer reglas capaces de sobrevivir a las personas que temporalmente lo ejercen.

Por ello, la cuestión no debería plantearse como una elección entre quienes desean cambiar la Constitución y quienes quieren conservarla.

Ése no es el debate.

Podemos coincidir en que Panamá requiere reformas profundas y en que el pueblo tiene derecho incluso a adoptar una Constitución enteramente nueva.

La verdadera diferencia es otra:

¿debemos ejercer ese poder mediante el mecanismo que la propia Constitución ha puesto en manos del pueblo, o debemos abandonar primero ese mecanismo para ejercer un poder que se define precisamente como ajeno a sus límites?

Salvo mejor criterio, todavía no he identificado una facultad necesaria para redactar y aprobar una Constitución enteramente nueva que el artículo 314 niegue al pueblo panameño.

Si existe otra ventaja de la Originaria, debe identificarse.

Si la ventaja consiste precisamente en poder prescindir de esos límites, debe explicarse.

La ciudadanía merece saberlo antes de escoger el camino.

El pueblo no deja de ser soberano porque existan reglas para ejercer su poder. Esas reglas impiden, precisamente, que alguien pueda apropiárselo en su nombre.

El procedimiento no sustituye a la soberanía popular. La hace verificable.

Pero este análisis tampoco debería terminar únicamente señalando riesgos.

Debe señalar una oportunidad.

Corresponde reconocer y aplaudir la decisión del presidente José Raúl Mulino de impulsar durante su mandato los cambios constitucionales que Panamá necesita y procurar dejar como parte de su legado institucional un Estado modernizado y una Constitución capaz de responder mejor a las exigencias del presente y del futuro.

Esa iniciativa ha abierto una oportunidad que el país debería aprovechar.

Panamá ha discutido reformas constitucionales durante décadas. Ha acumulado estudios, propuestas, consultas, experiencias y consensos. Y ha visto también cómo oportunidades anteriores quedaron inconclusas.

No deberíamos permitir que ocurra nuevamente.

La coyuntura existe. La voluntad política ha sido expresada. El debate nacional está abierto. Y buena parte del trabajo de alfabetización y preparación ya está en marcha.

Precisamente por ello, la mejor manera de preservar y fortalecer esa iniciativa sería conducirla por el camino que la propia Constitución establece.

El Presidente, actuando a través del Órgano Ejecutivo, tiene a su alcance una posibilidad concreta prevista expresamente en el artículo 314: adoptar la decisión de convocar una Asamblea Constituyente Paralela y someterla a la ratificación de la mayoría absoluta de los miembros del Órgano Legislativo.

Ratificada y formalizada la convocatoria, correspondería al Tribunal Electoral poner en marcha el procedimiento constitucional para elegir a los sesenta constituyentes.

Por ello, respetuosamente, exhortaría al presidente Mulino a dar ese paso.

A aprovechar la iniciativa que él mismo ha puesto en movimiento.

A no permitir que esta oportunidad vuelva a perderse.

Y a poner en marcha el proceso constituyente mediante el mecanismo que la Constitución vigente expresamente ofrece.

No significaría renunciar al propósito de una nueva Constitución.

Significaría exactamente lo contrario:

convertir ese propósito en un proceso jurídicamente cierto, democráticamente abierto y protegido frente a los riesgos de una ruptura innecesaria.

Allí podría encontrarse el verdadero legado constitucional de esta generación y del Presidente que tuvo la decisión de colocar nuevamente el tema sobre la mesa: no solamente haber abierto el debate sobre una nueva Constitución, sino haber logrado que Panamá finalmente la discuta, la construya y, si así lo decide soberanamente su pueblo, la adopte sin abandonar para ello el Estado de Derecho.

La oportunidad está frente a nosotros.

Aprovechémosla.

No dejemos que se pierda nuevamente.

Y hagámoslo por el camino democrático que ya tenemos a nuestro alcance.

Porque el pueblo es soberano.

Porque Panamá puede darse una Constitución enteramente nueva.

Y porque, precisamente para hacerlo,

la Constitución también señala el camino.

Fuentes citadas y documentos consultados

Constitución Política de la República de Panamá, especialmente artículos 2, 313 y 314.

Corte Suprema de Justicia de Panamá, fallo del Pleno de 21 de abril de 1983 relativo a la Resolución No. 38 de 30 de marzo de 1983.

Bernal, Miguel Antonio. “¿Por qué una constituyente?”. El Siglo, 1 de junio de 2024.

Bernal, Miguel Antonio. “Ventajas de una nueva Constitución”. La Estrella de Panamá, 31 de agosto de 2026.

Bernal, Miguel Antonio. “Ventajas de una nueva constitución (2)”. La Estrella de Panamá, 6 de septiembre de 2026.

Bernal, Miguel Antonio / SEPRESAC. Curso para un proceso constituyente en Panamá. Alfabetización constitucional. Edición a cargo de Rafael Pérez Jaramillo, 25 de mayo de 2025.

Comisión Universitaria de Agenda Nacional, Universidad de Panamá. Declaración sobre cambio constitucional, 2021.

Galindo, Mario J. “Una esperanza realista de cambio constitucional”. Panamá América, 16 de noviembre de 2003.

República de Panamá. Decreto Ejecutivo No. 488 de 28 de agosto de 2024.

Sánchez, Salvador. “Constituyente Paralela”. Ratio Legis, 2025.

Documentación y jurisprudencia colombiana relativa al proceso constituyente de 1990–1991.