¿Para qué sirve la zonificación?

¿Debe funcionar un taller de madera al lado de una escuela? ¿Es ideal tener un edificio de 60 pisos al lado de una casa de una sola planta? ¿Deben los edificios ocupar su parcela completa sin dejar espacio entre uno y otro? ¿Pueden convivir en una manzana una fábrica, una vivienda, una tienda y una institución? Estas situaciones conflictivas son muestra de lo que las normas de zonificación buscan evitar. Sin embargo, aunque los ejemplos mencionados dan la impresión de ser exageraciones o casos extremos y raros, estos ocurren y son visibles. Estas situaciones pueden darse ya sea por lagunas o en la normativa o planes, como por retos en la adecuada supervisión de su cumplimiento.

La palabra zonificación se refiere, sencillamente, a dividir en zonas. Esto se puede aplicar en distintos campos y extensiones. Por ejemplo, dividir un lote en distintas áreas en un diseño arquitectónico o un área natural protegida en un plan de manejo, en ambos casos es zonificar. Para efectos del urbanismo, la zonificación divide un área de estudio que puede ser la ciudad entera o un sector de ella en zonas donde aplican distintas normas de desarrollo. El objetivo general de aplicar una zonificación es propiciar la eficiencia y sinergia en las dinámicas urbanas, evitando el conflicto. Para esto se debe realizar un diagnóstico sistemático del lugar en donde se va a aplicar.

Entre las principales cualidades que regula la zonificación están las siguientes: los usos del suelo, su intensidad y la volumetría de los lotes y edificaciones. Los usos se refieren a: la vivienda, el comercio, la industria, los usos institucionales y los espacios públicos abiertos. La intensidad del uso se mide en dos maneras principales: para la vivienda se determina la concentración máxima de personas en un espacio, que se establece en habitantes por hectárea; la intensidad de actividades como el comercio o los usos institucionales, se categorizan en vecinales, moderados o urbanos, según atraigan a usuarios del mismo barrio o de una extensión mayor de la ciudad; en el caso de la industria se diferencia entre la artesanal o de pequeña escala, y la industria molesta, sea por ruidosa o por emisiones y contaminación

Finalmente, las volumetrías establecen tanto las dimensiones y proporción de los lotes en los que se puede parcelar la tierra dentro de cada zona, como la relación de la edificación con los linderos. Entre los criterios de volumetría está la altura máxima, el índice de ocupación del terreno, la distancia que se debe guardar desde cada lindero del lote (que se conoce como retiros y línea de construcción) y se pueden establecer porcentajes de la superficie del lote que deben permanecer con cobertura vegetal.

En las calles de las grandes ciudades en el siglo XIX, el humo de las fábricas y la niebla formaban smog. Los interiores eran sombríos y sofocantes en los edificios de cuartos de inquilinato donde vivía la mayor parte de la población urbana. Ambas condiciones se conjugaban al facilitar la transmisión y los efectos de enfermedades respiratorias, como la tuberculosis. El famoso libro de periodismo fotográfico “Como vive la otra mitad, de James Riis, en 1890, es uno de los testimonios emblemáticos de los problemas de la época. Es en esta época en que surge la necesidad de establecer controles a los procesos de construcción de ciudad.

La zonificación o normas de desarrollo urbano, como las conocemos hoy se desarrollaron en Europa, particularmente en Inglaterra y después en Estados Unidos. Normalmente buscaban inspiración en los suburbios alemanes. En Panamá, el primer Documento gráfico de zonificación data de 1965 y fue emitido por el entonces Ministerio de Vivienda. En 501 años de fundada la ciudad, llevamos 55 de estar aplicando zonificaciones. Antes, la ciudad se construía por medio de directrices, diseños, planos reguladores, y en algunos casos en la ausencia de estos, como sigue siendo el caso para grandes extensiones de la ciudad en nuestros días. Panamá Viejo en 1519, como el Casco Viejo en 1673, el barrio de La Exposición en 1916 y el Campus Octavio Méndez Pereira de la Universidad de Panamá se desarrollaron antes de aquel primer documento gráfico.

La zonificación de 1965 establecía como altura máxima de la edificación el ancho de vía de la calle frente al lote incluyendo las aceras. En la década de 1970, esta restricción de alturas se eliminó, regulando únicamente la densidad del edificio.

A partir de ese momento, si el edificio se hacía con un apartamento por piso podía tener el doble de altura que si tenía dos. Esa densidad máxima fue ampliándose con el tiempo hasta llegar a los 1,500 habitantes por hectárea. A través de figuras como la 'bonificación', la densidad efectiva hoy puede llegar a ser de 2,000 habitantes por hectárea.

Estos aumentos se conjugan usualmente con interpretaciones y resultan en permitir edificaciones de mayores tamaños a lo largo del tiempo. Hoy los cajones de estacionamiento que se erigen sobre el lindero en rascacielos recientes son más altos que los edificios más altos que permitían las normas en décadas pasadas.

Tal vez sea porque la zonificación se planteó en sus inicios como la respuesta a un problema de conflicto de usos; hoy en muchas ciudades los focos de vivienda y los de empleo están muy separados y generan mucha necesidad de transporte.

Existen muchos análisis, como los que propongo en este escrito, que critican la zonificación y buscan reemplazarla. Los códigos de desarrollo urbano se pueden basar en instrumentos muy distintos, sin embargo, hoy no parece haber un instrumento que remplace, en términos prácticos, las ordenanzas de zonificación.

Lo que sí es posible hoy es aplicar criterios que fomenten una mezcla adecuada de usos para lograr espacios urbanos de mayor diversidad y dinamismo, reduciendo la necesidad de trasladarse.

Dentro de un plan de desarrollo que se plantea pensando en un plazo de 20 años, la zonificación debe permitir una cantidad de nueva construcción que logre albergar la demanda proyectada de vivienda, comercio y otros usos, y debe ubicar cada zona de manera uniforme en los espacios que mejor se prestan a cada actividad.

Para esto se proyecta el crecimiento de la población y se analizan las dinámicas de la economía. Al hacerse bien, la zonificación debe tener efectos positivos sobre la economía urbana y regional, al atender el déficit habitacional y regular el mercado inmobiliario y la industria de la construcción.

En el caso de ciudad de Panamá hay estudios que indican que la excesiva capacidad de construcción que permite nuestra norma está relacionada a la saturación de oferta en los segmentos de vivienda, oficinas y comercio del mercado inmobiliario en nuestro país. Ahondar en este tema conllevaría una extensión mayor a la de este espacio, sin embargo, se puede decir sin temor a equivocarse que hay enormes áreas de oportunidad para mejorar la forma en que se diseña e implementa la zonificación en Panamá.