Las instituciones son copia carbón de sus funcionarios

Toda sociedad humana, desde la aldea más pequeña hasta la nación más grande, se enfrenta al mismo desafío fundamental: cómo lograr que las personas actúen en beneficio del colectivo y no del propio. Los agricultores deben limitar rociar pesticidas para que las poblaciones no se intoxiquen. Las personas deben respetar la propiedad y la seguridad de los demás. Los ciudadanos deben pagar impuestos para financiar carreteras, escuelas y hospitales. Abandonada al puro interés propio, ninguna comunidad podría perdurar; los lazos de la vida colectiva se desmoronarían rápidamente.

Para asegurar que todos estemos en cintura, se han creado reglas y leyes. Y para que estas se cumplan, se han creado instituciones. Y si las leyes no se cumplen, entonces hay que empoderar a los funcionarios de estas instituciones para que sancionen a los infractores. Ahora bien, esta situación presenta un problema que ha perdurado a través de los siglos: ¿quién vigila a los funcionarios?

Teóricamente, los agricultores son fiscalizados por el MIDA que supuestamente supervisa la aplicación excesiva de plaguicidas. ¿Pero qué pasa si los supervisores aceptan sobornos para hacer la vista gorda? Los agentes de policía existen para proteger la propiedad y la seguridad de todos, pero ¿quién garantiza que no abusen de su poder? Los gobiernos recaudan impuestos para los servicios públicos, pero ¿cómo evitamos que los funcionarios desvíen los fondos a sus propias cuentas?

Todas las instituciones se enfrentan a la misma paradoja fundamental: cómo fomentar el buen comportamiento y castigar a quienes infringen las normas. Y como es de suponer, esto depende totalmente de los funcionarios. Todavía en la historia de la humanidad no se ha podido evitar que haya mano oscura. Son contados con los dedos de la mano las instituciones donde sus funcionarios hacen cumplir las leyes de forma transparente.

La pregunta entonces es: ¿cómo hacer para que las instituciones funcionen? Para eso debemos primero preguntarnos cómo hacer para entender la naturaleza humana y su debilidad ante la presión y la tentación. Y la respuesta es sencilla: el propio marco legal debe garantizar la integridad y la transparencia. Ya no solo se trata de respetar las leyes porque habrá castigo, sino de respetarla porque existen y punto.

Pero este sencillo planteamiento también muestra por qué la fiscalización a menudo fracasa. La supervisión y vigilancia solo funcionan cuando la tentación de hacer algo indebido no es demasiado fuerte y el comportamiento es suficientemente observable. Una vez que la probabilidad de observación cae por debajo de cierto umbral, la fiscalización ya no puede sostener la reciprocidad y el cumplimiento de la norma se desmorona.

Este es el problema que enfrentamos los panameños con respecto a la oferta de alimentos chatarras en las escuelas. Por años, ni el Meduca o el MINSA han supervisado los kioscos, y eso ha causado que los propios directores de planteles, administradores de comedores y hasta los propios padres de familia incumplan la norma del Decreto 049 de enero 2018 y permitan que las sodas y otros productos dañinos se venden abiertamente en las escuelas.

Por eso es que se necesita de instituciones fuertes. Fuertes para crear confianza en la gente y fuertes para castigar a los tramposos. Al vigilar y poder sancionar, inmediatamente cambian las reglas del juego y hace que el comportamiento sea más fácil de observar y la trampa más costosa.

Las instituciones podrían ampliar drásticamente la escala de su supervisión cuando se diseñan con base a diferentes niveles de rendición de cuentas. Por ejemplo, veamos lo que ocurre con la aplicación de plaguicidas. Para comenzar, antes de que los agricultores preparan su tierra y siembran sus semillas, los supervisores del MIDA deben verificar que los plaguicidas utilizados son permitidos por la ley. Después deberán ir al campo y verificar que los agricultores los utilizan según las especificaciones para cada uno de los rubros sembrados. Y posteriormente, los supervisores del MIDA deben coordinar con funcionarios del MINSA y Mi Ambiente para garantizar que el uso de los plaguicidas es responsable y sostenible dentro de la cadena alimentaria. Solo así, un puñado de funcionarios que supervisan y fiscalizan la aplicación de plaguicidas puede garantizar la salud y las vidas de miles de personas.

Las instituciones no son mágicas ni trabajan por control remoto. Dependen totalmente de la calidad de sus funcionarios y de la verticalidad con que estos aplican las normas. Literalmente son ellos los que hacen que funcionen, al resistir las tentaciones inmediatas, evitar aceptar sobornos o explotar su posición para obtener beneficios personales. Cuando en un país existe un problema institucional, de nada sirve reestructurar el Estado o crear nuevas leyes. La solución está en cambiar el ADN de los funcionarios. Si queremos instituciones fuertes, primero hay que buscar ciudadanos fuertes y transparentes. Por lo visto, un paso que hemos querido saltar pero resulta infructuoso al final.