Ley de Sustancia Económica: tres correcciones que el primer debate no puede ignorar

Panamá llega al primer debate del Proyecto de Ley 641 con una responsabilidad que trasciende lo coyuntural: definir si mantiene la viabilidad de su plataforma internacional de servicios o si, por cumplir con la Unión Europea y el Foro Global de la OCDE, termina aprobando un régimen que castiga la sustancia que pretende promover. Desde mi experiencia al frente de la DGI, propongo tres ajustes antes de que el proyecto pase al pleno. El principio rector es simple: que el remedio no sea más costoso que la enfermedad.

El texto emplea términos como recursos, gastos o personal “adecuados” sin definirlos. En materia tributaria, lo indefinido se vuelve discrecional, y lo discrecional litigioso. No es razonable exigir la misma infraestructura a una holding de tenencia accionaria que a una compañía de propiedad intelectual. La ley debe precisar que la adecuación se mide caso por caso, según la actividad y la naturaleza de la renta pasiva. El estándar europeo (Directiva ATAD y guías del Código de Conducta del Consejo) no exige uniformidad: exige proporcionalidad. Bermudas, Guernsey y las Islas Caimán adoptaron desde 2019 regímenes diferenciados por tipo de actividad. Cumplamos el estándar internacional y nada más.

Exigir exclusividad absoluta de personal y activos para cada entidad de un grupo desconoce cómo opera el mundo moderno de los servicios financieros. Los centros de servicios compartidos son, justamente, expresión de sustancia real: consolidan empleo calificado y producen eficiencia. La regla de tercerización del artículo 707-G, al impedir que un mismo proveedor acredite sustancia para varias entidades del grupo, desconoce el modelo internacional consolidado en Singapur, Irlanda y los Países Bajos. Lo correcto es permitir recursos compartidos siempre que existan contratos intragrupo a precios de mercado, registros por entidad servida y documentación de precios de transferencia conforme a los artículos 762-D y siguientes. Eso es trazabilidad real; lo otro es teatro regulatorio.

Concurren tres objeciones que el debate público ya ha planteado y conviene integrar. Primero, como bien ha señalado Ramón Anzola, la sanción del 15% no diferencia entre incumplimiento total y cumplimiento parcial: castiga por igual al que no cumplió en nada y al que hizo un esfuerzo real pero quedó corto en un requisito menor. Una sanción tributaria seria debe ser graduable; de lo contrario, deja de inducir cumplimiento y pasa a desincentivarlo.

Segundo, hay un problema de calibración. El artículo 707-D grava la renta bruta sin permitir deducir costos y gastos locales, y limita simultáneamente el crédito fiscal por impuestos pagados en el exterior. En entidades de servicios financieros con márgenes ajustados —el universo típico al que apunta la ley—, la combinación puede elevar la carga efectiva por encima del 25% del impuesto sobre la renta ordinario. Una sanción más gravosa que el régimen al que sustituye deja de ser correctiva y se vuelve confiscatoria.

Tercero, hay un problema de coherencia comparada. Uruguay, Costa Rica y Barbados resolvieron este mismo dilema gravando rentas pasivas sobre base neta, con tasas más altas cuando fue necesario para preservar el efecto sancionatorio. La discusión, entonces, no es si debe existir un régimen para quien no acredita sustancia. La discusión es que ese régimen debe ser graduable, construirse sobre base neta y constituir el impuesto definitivo sin cargas adicionales superpuestas. Es lo que separa una sanción que induce sustancia de una que expulsa inversión.

A estos ajustes se suma un riesgo jurídico que el Colegio Nacional de Abogados y GAPIFI han subrayado con razón: dejar materias estructurales en manos de un reglamento aún no redactado tensiona el principio de reserva de ley tributaria y compromete la seguridad jurídica del régimen. Los elementos esenciales del tributo deben quedar definidos en la propia ley.

Cumplir con la Unión Europea y proteger nuestra competitividad no son objetivos contrapuestos. Pero esa coincidencia solo se materializa si la ley es técnicamente correcta, fiscalizable y jurídicamente segura. Una norma apresurada nos sacaría de las listas grises por unos meses para devolvernos a ellas en la próxima evaluación, con la credibilidad institucional más cuestionada. El primer debate es la última oportunidad real para corregir el rumbo: después, las modificaciones se vuelven políticas, no técnicas. Panamá puede aprobar la mejor ley de sustancia económica de la región. Solo necesita escuchar lo que la propia consulta ciudadana ya dijo.