Cómo tomar decisiones sobre políticas públicas: ¿experiencia o método?

¿Qué resultados han producido la Beca Universal y los $120 a los 65? ¿Qué subsidios a la inversión extranjera están produciendo los resultados esperados sobre la economía y la creación de empleos? ¿Cómo influyen los proyectos de infraestructura pública en el bienestar del panameño promedio? ¿Cómo influyen en los grupos de menores ingresos? ¿Cómo asegurarse de que la carga tributaria recaiga en mayor medida en los que más tienen, y en menor medida, en los más desposeídos?

En la actualidad el sector público panameño carece de un marco teórico-práctico para analizar rigurosa y sistemáticamente sus políticas y programas. Actualmente, el sector público cuenta con datos macroeconómicos provenientes del INEC, instituto que forma parte de la Contraloría, pero “estos datos por sí solos no permiten entender la dinámica que hay detrás de procesos económicos complejos”, sostiene el doctor en Economía Rodolfo Minzer, quien visitó Panamá esta semana invitado por la Planta de Generación de Energía Social (PGES) a participar como conferencista en el foro Derechos Humanos y Política Fiscal.

“Las decisiones de la política pública, desde temas sociales, el mercado laboral, temas sectoriales y hasta temas de productividad y crecimiento económico, se consideran de forma aislada, sin tomar en cuenta la interrelación existente entre dichas decisiones, sostiene el economista, que escribe el informe económico de la CEPAL sobre Panamá desde hace nueve años.

Más aun, continúa Minzer, esta carencia se agrava por el hecho de que las decisiones que influyen en la parte real de la economía se toman sin considerar simultáneamente sus repercusiones sociales, tema de especial trascendencia en una región caracterizada por una profunda desigualdad en la distribución del ingreso.

“Este no es un tema trivial”, insiste el economista, y contrasta con la realidad de los bancos centrales, que toman sus decisiones – básicamente elevar o disminuir tasas de interés— en forma rigurosa y utilizando instrumental estadístico y econométrico comprobado, que han desarrollado durante décadas.

Durante su charla magistral en el foro organizado por PGES, Minzer presentó un modelo que podría ayudar al sector público panameño a cuantificar las consecuencias de medidas de políticas públicas de forma más rigurosa, sistemática y utilizando un marco analítico integrado: la matriz de insumo-producto y la matriz de contabilidad social.

La matriz insumo- producto y la matriz de contabilidad social

Una matriz de insumo-producto es un arreglo rectangular que recoge el total de las transacciones sectoriales efectuadas en la economía, posibilitando así el análisis de la estructura productiva del país. Por su parte, una matriz de contabilidad social constituye una ampliación de la matriz de insumo-producto, en la que se presenta en mayor detalle los ingresos y gastos de los hogares, el sector externo y los sectores institucionales de mayor importancia, como el gobierno y las empresas.

El principal aporte de este enfoque, sostiene Minzer, es que permite realizar un análisis completo e integrado de los distintos agentes que forman parte de la economía del país, a saber: hogares, empresas y gobierno. Asimismo, este enfoque permite descomponer efectos económicos complejos en componentes más elementales, de manera de lograr entender de manera simple el mecanismo de transmisión de la política pública.

Usada de forma apropiada, la matriz de contabilidad social permitiría responder aspectos de gran relevancia en decisiones de política pública, tales como: ¿En cuánto aumenta el nivel de bienestar de los panameños como consecuencia de la implementación de los programas de gobierno como Techos de Esperanza, Beca Universal y $125 a los 65? ¿Cómo diseñar una reforma fiscal para lograr una mayor recaudación, pero sin dañar a los hogares de bajos ingresos? ¿Cómo dinamizar el mercado laboral panameño?

El modelo de insumo-producto permite, igualmente, medir el impacto económico de choques externos, como, por ejemplo, una variación en el precio del petróleo, o de la electricidad— y también de choques internos, como, por ejemplo, una huelga en el sector de la construcción como la vivida en Panamá el año pasado, aumentos del salario mínimo, etc.

En su charla magistral, Minzer presentó un ejercicio desarrollado en México hace 7 años, y que hoy en día vuelve a cobrar relevancia a raíz de una reciente propuesta del FMI: aplicar un IVA (16%) a la compra de alimentos y medicinas, que en la actualidad están exentos de impuesto en dicho país. El FMI estimó que la introducción del IVA en la compra de estos rubros aumentaría la recaudación tributaria del fisco en un monto equivalente a un 1% del PIB mexicano.

El estudio publicado por la CEPAL hace siete años coincide con esta cifra reportada por el FMI, pero agrega que la aplicación de este impuesto habría generado alrededor de 4 millones de nuevos pobres en México, y que estos estarían ubicados en los deciles de ingresos bajos e intermedios de la población. Es decir, el estudio demuestra que la propuesta es claramente regresiva –en el sentido de que afecta más a los que menos tienen– y que existen otras medidas recaudatorias en las cuales los deciles de ingresos bajos y medios no se verían afectados.

“¿Con qué metodología cuenta en la actualidad el sector público panameño para responder a una sugerencia de aplicar el ITBMS a alimentos y medicamentos?”, pregunta Minzer.