Los contratistas incluyen en las licitaciones el costo del retraso

Despolitizar una empresa gubernamental es una de las tareas más difíciles. Especialmente cuando los directivos son nombrados por los gobiernos y cuando el concepto de gobierno corporativo -independiente- apenas empieza a calar en las Empresas de Propiedad del Estado (EPE).

El Instituto de Gobierno Corporativo realizó un estudio a cinco EPE panameñas, en las que identificó desafíos importantes y también buenas prácticas.

No obstante las recomendaciones, ninguna de las empresas logró empatarse a los estándares mínimos de comparación con otras EPE del mundo. En una evaluación en la que cien es la más alta calificación, la puntuación máxima adquirida en Panamá fue de 35.

No se trata de aprobar o reprobar, explica diplomáticamente César Sanjur, secretario del Instituto, sino de mejorar, de presentar una crítica constructiva a todas estas empresas que deben entrar, encaminarse a la transparencia y rendición de cuentas.

En Panamá existen quince EPE; sin embargo, el Instituto solo evaluó a cinco: ENA (Empresa Nacional de Autopistas, S.A.), Etesa (Empresa de Transmisión Eléctrica S.A.); Idaan (Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales), Metro de Panamá, S.A. (Metro) y Aeropuerto Internacional de Tocumen, S.A. (Tocumen).

Esta evaluación se realizó a través de encuestas, conversaciones telefónicas y mucho análisis, todo con fondos propios del Instituto, sin aporte económico del Gobierno o entidad gubernamental alguna.

Luego de sondear varios candidatos para realizar este trabajo, se eligió a Richard Frederick, consultor estadounidense graduado en la Universidad de Yale con experiencia en varias consultorías para el Banco Mundial y la OCDE (la mayoría en Europa).

Frederick también ha realizado trabajos de consultoría para el Latin American Network on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, de la OCDE.

El estudio identificó las 10 mejores y las 10 peores características genéricas del gobierno corporativo.

Entre las mejores destacan, por ejemplo, que la mayoría de las EPE han sido constituidas como corporaciones, que usan estados financieros de acuerdo a las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), que todas tienen portales de internet donde divulgan sus actividades, licitaciones y estados financieros.

Entre las buenas prácticas identifican también que las reglas de contrataciones públicas son claras y que el marco legal ofrece guías de prácticas sobre el gobierno corporativo.

No obstante, los diez puntos que retratan las peores características revelan que existe una débil implementación de la Ley de Contrataciones Públicas, que las juntas directivas son excesivamente sesgadas hacia nombramientos políticos y grupos de interés, lo que hace que estas tengan poca o nula independencia. Además, el proceso de nombramiento está orientado a espacios políticos, es opaco y no necesariamente se nombra a las personas por mérito propio.

Asimismo, reza el informe, existe un débil monitoreo de parte de la junta directiva de los sistemas de gobierno corporativo, control y presentación de informes, y persiste una falta casi total de transparencia con respecto al gobierno corporativo.

Con frecuencia hace falta hasta información básica, como la identidad de los directivos y la información requerida para evaluar las juntas y sistemas de control es aún menos frecuente ( ver tabla ).

Muchas de las deficiencias existentes en el gobierno corporativo de las EPE obedecen a una falta de conocimiento de buenas prácticas.

Por ejemplo, no es ampliamente conocido que las EPE deben dar a conocer su gestión en un informe consolidado, que los informes anuales deben ser precedidos de una declaración de la junta directiva, o de que es necesario brindar un informe anual sobre las relaciones de las partes interesadas. En este aspecto, se recomendó capacitar al personal sobre las prácticas de buen gobierno.

MEJOR EVALUADA

El nivel combinado de cumplimiento de las EPE encuestadas oscila entre 23% y 36% de los indicadores seleccionados. Etesa obtuvo el más alto (35%).

En general, las empresas no cumplen con el parámetro establecido por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos), por lo que debe considerarse cerrar esas brechas.

La buena noticia es que resulta bastante fácil identificar las debilidades y desarrollar un plan de acción correctivo.

Para lograr resultados se requiere, según el estudio, prestar mucha más atención a la implementación. Panamá es un país en el cual el marco legislativo es fuerte de muchas maneras, pero las reglas también son burladas con facilidad. Por tanto, deben fortalecerse los sistemas de monitoreo y control, así como desarrollar estructuras de gobierno corporativo sólidas.

Al contrastar los resultados del estudio con el subdirector de Etesa, Gustavo Bernal, consideró que la evaluación se basó meramente en apreciaciones y opiniones de quienes elaboraron el estudio.

Al preguntarle a Bernal qué opinión le merece la ‘calificación' otorgada por el instituto, respondió: ‘Es una apreciación. Las mediciones son apreciaciones. Le cuento que son apreciaciones porque yo soy parte y miembro de las evaluaciones que hace el Banco Mundial y yo soy el que emito opiniones y conozco el engranaje'.

Etesa enfrenta varios retos en su gobierno corporativo. Uno de los más delicados es las restricciones contractuales que obligan a la empresa a operar cerca de pérdidas financieras. Como consecuencia, Etesa opera a un costo más alto y en desventaja frente a sus pares del sector privado.

Esas prácticas perjudican al consumidor, los proveedores y el Estado. Por ejemplo, demasiados desembolsos deben ser previamente aprobados por el Estado, siendo la consecuencia de ello un exceso de burocracia que hace que los pagos a los contratistas puedan tardar hasta 300 días. El retraso provoca que los contratistas incluyan el costo de esos retrasos en sus ofertas, lo que significa que el Estado paga tarde, pero más, casi siempre. De igual manera, las prácticas de adquisición engorrosas significan que las inversiones se retrasan, las operaciones se empeoran y los servicios públicos sufren.

Según estimación de Frederick, el poner en práctica los principios de gobierno corporativo del sector privado en esta entidad podría aumentar el retorno sobre activos de Etesa de un 1% actual a 10% y mejorar su capacidad para servir al público. Un desafío clave es, por tanto, crear controles eficaces y a la vez eficientes.

Otro asunto es el nombramiento de la junta directiva y la influencia que puede haber de los gobiernos centrales en la toma de decisiones de sus miembros.

El fundamento de contar con un gobierno corporativo es nombrar a un director independiente del gobierno y de cualquier grupo de interés. Bernal explica que la mayoría de los funcionarios están contratados bajo el proceso de Etesa, ‘solo el ministro Dulcidio De La Guardia, presidente de la Junta Directiva, es nombrado por el Ejecutivo', y justifica así la independencia de sus miembros.

Bernal insiste en la independencia de sus miembros: ‘yo creo que el presidente de la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa y el del Banco General son independientes, pero el resto, Dulcidio De La Guardia y el secretario de Etesa, que son piezas fundamentales, son nombrados por el Gobierno. El resto son de la sociedad civil que se escoge de una terna que se le propone al Ejecutivo.

Bernal defiende que el dueño de Etesa es el Estado y, por ende, tiene derecho a nombrar a quienes considere en los puestos claves.

Precisamente, lo que propone el estudio de las EPE es que los miembros de la directiva nombrados por el Ejecutivo tengan mayor lealtad hacia la EPE que hacia quien los nombró.

Ninguna de las EPE del estudio pudo demostrar que cuentan con miembros independientes y casi no hay equidad de género.

Bernal trata de hacer un paralelismo de la composición y poder con que cuentan los miembros de las directivas de la empresa privada con el de Etesa. ‘Si usted sabe, en la empresa privada manda el que es dueño de las acciones. Lo mismo sucede en esta empresa, el que nombra la junta directiva es el presidente, no podemos separar ni diferenciar en ningún caso a los dueños de las acciones. Si queremos que, por ejemplo, la gente no accionaria gobierne y mande en Etesa, entonces estaríamos haciendo algo indebido'.

El proceso de licitaciones, según Bernal, es transparente. Precisa que de 6,230 actos que se han realizado desde enero 2016 a la fecha, solo cuatro han sido impugnados y han seguido su proceso en Contraloría. ‘Todo lo hacemos por licitación y acto público, son transparentes totalmente y los resultados son así, no son de mejor valor, sino de precio, no evaluamos o condicionamos. Tomamos en cuenta que cumplan con los requisitos', aseguró.