La ruta de la planificación hacia grandes proyectos urbanos

Los grandes proyectos urbanos (GPU) son aquellos que, a partir de una intervención física en un sector particular de la ciudad, tienen impacto más allá de su entorno inmediato, e inciden, en distinta medida, sobre el funcionamiento urbano en su conjunto.

Estos grandes proyectos se implementan normalmente en etapas sucesivas, llegando a tener tiempos de ejecución total de 20 años o más, como el horizonte temporal de un plan urbano, regional o de ordenamiento territorial.

Los GPU pertenecen a la llamada 'escala intermedia' que se encuentra entre la escala de la planificación de la ciudad y el proyecto arquitectónico. Por una parte, permiten ciertas ventajas para: gestionar el uso de terrenos que están muy fragmentados, abandonados o subutilizados; distribuir equitativamente las cargas y beneficios que se generen; involucrar a empresas privadas en asociación con el sector público y recuperar el valor generado por la inversión pública. Esas son todas ventajas, sin embargo, entre los expertos la figura del gran proyecto urbano es controvertida.

Lo que los hace polémicos es, principalmente, su relación con la planificación, que es descrita como dialéctica y controvertida.

Esto ocurre porque los GPU no nacen necesariamente enmarcados dentro de los planes que existan, sino que responden a otras lógicas o interpretaciones. En ocasiones los planes vigentes se abandonan, modifican o se mantienen en inoperancia cuando, total o parcialmente, contravienen al proyecto. Es la cola la que agita al perro.

Las intervenciones de gran escala tienen distintas figuras en el mundo y se conocen con distintos nombres, como Projet Urbain, en Francia, y Mega Project, en Estados Unidos, y cada una tiene distintos marcos normativos, de política pública, de financiación, y generan distintas percepciones en términos sociales y políticos.

Más cercanos a nosotros, en términos culturales y geográficos puede ser la figura del plan parcial utilizada en España y en Colombia y las operaciones interligadas en Brasil.

Los GPU, como los conocemos, surgen en el siglo XX, según se sistematizan algunas prácticas de intervenciones urbanas que surgieron en el siglo anterior. Ejemplos conocidos de GPU son: el distrito de La Defense en París y, en América Latina, Puerto Madero en Buenos Aires y la Linha Verde en São Paulo.

Examinemos las ventajas ya descritas de los GPU. En términos de aprovechamiento del suelo, una de las aplicaciones que motivó la aparición de estos proyectos en Alemania, a principios del siglo XX, era la necesidad de consolidar predios pequeños en espacios mayores en el centro de la ciudad. A través de distintas figuras, en países como Japón y Brasil se utiliza el ajuste de suelo, en casos en que la tierra se ha fraccionado en terrenos muy pequeños.

En Brasil, la operación Faria Lima es uno de los referentes. En Colombia, el plan parcial ha servido para efectos similares, ayudando a consolidar lotes industriales en desuso, con otros a su alrededor para dar una nueva función. La distribución de cargas y beneficios se refiere a participar a cada uno de los actores que aporta tierra, recursos financieros, experticia o trabajo, una compensación económica proporcional a lo aportado y, en la medida de los aportes de cada uno y participarles de la utilidad de la operación; las Asociaciones Público-Privadas son una de las figuras en las que la empresa privada se puede involucrar aportando recursos de terreno, financiamiento, experticia o ejecución; y la recuperación de plusvalías es simplemente cuando el gobierno (fuera de Panamá es normalmente de nivel local) recupera parte de su inversión y la destina a futuros proyectos urbanísticos.

Un GPU puede enfocarse en rescatar una zona de valor patrimonial, implantar un nuevo sistema de transporte, resguardar un área de sensibilidad ambiental o revitalizar el centro de una ciudad. Todo depende de cómo se diseña la operación.

Alguien pudiera preguntar entonces: ¿Y cuál es el problema? Uno de ellos es que, si el proyecto no está formulado de acuerdo con un marco de planificación, puede entrar en conflicto con este.

Los efectos negativos de una gran intervención urbana mal concebida o ejecutada incluyen acrecentar la segregación espacial y desplazar involuntariamente a la población, en algunos casos es por el aburguesamiento de vecindarios o por encarecer el suelo y la vivienda.

En Panamá, algunos de los logros con los que forjamos la identidad de nuestra nación moderna incluyen; el programa de ampliación del Canal de Panamá, llevado a cabo entre 2007 y 2016; el diseño y construcción de las dos primeras líneas del sistema Metro de Panamá y su red maestra, en el último decenio.

En ambos casos los proyectos están operando y, antes de la pandemia, habían roto récords de uso y superado las estimaciones originales de demanda.

Se puede considerar que distintos proyectos, como la renovación urbana de Colón, por ejemplo, en Panamá, son GPU.

Sin embargo, los proyectos tienden a ser formulados como planes de gobierno de distintas administraciones, estableciendo una relación controvertida con el marco de planificación, como se explicaba antes. En Panamá nos hacen falta instrumentos de gestión y financiamiento en la Ley de Ordenamiento Territorial, para poder consolidar zonas fraccionadas.

Existe, sin embargo, la figura de 'valorización' que permite recuperar el costo de las obras efectuadas por el Estado y a la que se le pudiera dar mucho mayor uso, pero esta es bastante limitada, en comparación con otros países. Su marco administrativo e institucional es también arcaico y mal ubicado.

La ampliación del Canal, por su naturaleza y extensión, no se plantea como proyecto urbano. Pero sirve como referente de lo que se puede lograr en nuestro país y sus efectos socioeconómicos están entre los principales condicionantes de nuestra vida nacional. El Metro de Panamá sí es un GPU y es uno de los impulsores y condicionantes de nuestra estructura y dinámica urbana-territorial.

Metro de Panamá, S.A. incluso canaliza recursos de apoyo técnico para estudios de diagnóstico y planes dentro de sus áreas de influencia. Ahora que se proyecta la línea 3, se da la oportunidad de desarrollar estrategias de captura de plusvalías y desarrollo orientado al transporte, para llevar las ventajas de este gran proyecto urbano, el sistema Metro de Panamá, al siguiente nivel.

En días recientes tuve la oportunidad de tomar el curso de desarrollo profesional Grandes Proyectos Urbanos (GPU) por el Lincoln Institute of Land Policy. Un curso internacional especializado para América Latina que iba a realizarse en modo presencial en Panamá, con participantes de todo el continente, desde Estados Unidos hasta Argentina. Participamos cinco panameños, cuatro tomando el curso y Álvaro Uribe, conocido urbanista, en la planta docente. Entre los profesores figuran también Paulo Sandroni, economista brasileño, Camila Maleronka, organizadora del curso, y Eduardo Reese, de cuyas clases y materiales tomo prestado algo del marco referencial para esta breve reseña.

El suelo como recurso es una de las principales riquezas de cada país, y el uso y administración que se haga de él es determinante para la sociedad.

Hay muchas mejoras que se pueden hacer en Panamá. Pero ya que estamos logrando implementar proyectos importantes, debemos mejorar la formulación de nuevos a futuro, de manera que se inscriban en un marco de planificación y ordenamiento territorial, en lugar de reñir con este, y nos permitan alcanzar objetivos de largo plazo. Debemos poner los proyectos a trabajar por los planes.