Infraestructura social en APP, motor de bienestar y desarrollo social

La Ley 93 del 19 de septiembre de 2019 y el Decreto Ejecutivo 840 del 31 de diciembre de 2020, que reglamenta a la misma, son los pilares jurídicos fundamentales para el desarrollo de la Asociación Público-Privada (APP) en Panamá. Estas son definidas en la citada ley como modalidades de vinculación del capital privado en las que se incorporan experiencias, conocimientos, equipos, tecnologías y capacidades técnicas y financieras, y se distribuyen riesgos y recursos con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar y/o mantener la infraestructura pública para el suministro de servicios públicos.

Asimismo, el mismo cuerpo normativo deja claro que este tipo de esquema se materializa mediante un contrato a largo plazo entre una parte pública y otra privada para realizar actividades de diseño, construcción, reparación, expansión, financiamiento, explotación, operación, mantenimiento, administración y/o suministro de un bien o servicio ya sea al Estado o a los usuarios finales.

Esta definición que mezcla tanto objeto/fines como actividades es bastante usual en las legislaciones APP en Latinoamérica. Otra cuestión común es el tema de las exclusiones. Típicamente pueden encontrarse exclusiones en razón, sector o tipo de servicio, monto referencial del proyecto o sobre instituciones específicas.

En el caso de Panamá, la Ley 93, además de excluir de su ámbito de aplicación a ciertas entidades, también excluye servicios: seguridad pública, salud médica y educación oficial. Aquí hay que hacer un matiz, lo que se excluye es el servicio, más no la infraestructura sobre la que este se presta; y así se desarrolla en el Decreto Ejecutivo que reglamenta la ley, dejando claro que, si bien dichos servicios no puede brindarlos el privado, la provisión de la infraestructura y equipamiento, y las actividades de reposición y mantenimiento de estos, sí pueden ser objeto de una APP.

En esencia, el artículo 8 del Decreto mencionado regula el procedimiento y fases de la presentación de las entidades públicas contratantes a la Secretaría Nacional de Asociaciones Público-Privadas y al Ente Rector. Este tuvo una reforma en 2020 y otra en el presente año, introduciendo un aspecto que es lo que da pie al presente artículo.

La última reforma habilita que en los proyectos de infraestructura social que cuenten con insumos, evaluaciones, estudios o cuenten con precedentes satisfactoriamente estructurados en otras jurisdicciones se pueda prescindir de la fase de prefactibilidad (que deriva en un informe técnico inicial) e iniciar, luego de las aprobaciones sobre estas condiciones, en la fase de factibilidad y aprobación para licitar. Según la reforma, en nueve meses desde la aprobación inicial podría tenerse un proyecto listo para salir al mercado. Un paso muy interesante hacia una estructuración más eficiente.

Pero ¿Qué es la infraestructura social? A grandes rasgos la infraestructura pública puede clasificarse en dos grandes apartados dependiendo de la naturaleza del servicio público que sostiene el activo: económica, que es aquella que directamente facilita la actividad productiva y el crecimiento económico, tales como transporte, energía, conectividad; y la infraestructura social, aquella que tiene como fin garantizar derechos sociales y servicios esenciales tales como educación, seguridad ciudadana, salud.

Aclarando algo que se apuntó antes, la Ley 93 excluye ciertos servicios que se relacionan con la infraestructura social, pero permite la provisión de la infraestructura sobre los que estos se prestarán. Con lo cual es viable desarrollar este tipo de proyectos desde la perspectiva de la provisión de la infraestructura y su mantenimiento a largo plazo.

¿En qué beneficia a los ciudadanos la implementación de APP en infraestructura social? Además de los beneficios usuales de una APP bien estructurada: activos esenciales que se mantienen con adecuados estándares de servicio a largo plazo, innovación a largo plazo en la gestión, mayor cobertura geográfica, transferencia de riesgos, pagos diferidos, supervisión más eficiente de la administración pública.

Se considera que la reforma puede traer muchos beneficios y eficiencias tanto en el ámbito de la estructuración como en la implementación a largo plazo de estos proyectos. Panamá tiene todo el atractivo para desarrollar este esquema que, aunque novedoso en el país, ya tiene ejemplos de éxito: la rueda ya se inventó.