Cambios en la zonificación: una batalla por la ciudad

La búsqueda por la densificación de los espacios más privilegiados de la ciudad conlleva una batalla por la ocupación del suelo urbano existente, en clara competencia con quienes allí ya residen. Este proceso de generación de suelo urbano y su correspondiente plusvalía va asociado a la transformación de antiguos espacios residenciales a través de, el cambio de altura y/o de densidad, del aumento del índice de construcción y/o el índice de aprovechamiento y del cambio de un área de vivienda que pasa a ser de oficinas, industrial o comercial (Lincoln Institute, 2013).

En el caso de la ciudad de Panamá, este proceso se ha dado a partir de ejercicios de rezonificación de corregimientos o sectores completos de la ciudad, o a través de las solicitudes individuales de cambio de uso de suelo que realizan propietarios y/o desarrolladores urbanos con el fin de aumentar el aprovechamiento del suelo urbano existente.

Los recurrentes ejercicios de rezonificación de sectores en el centro urbano de ciudad de Panamá, dan cuenta con claridad de las áreas donde ha existido un mayor interés por parte del sector privado de generar un proceso de verticalización de las antiguas áreas residenciales. Así tenemos que sectores como San Francisco han sufrido al menos siete rezonificaciones, desde la publicación de la primera norma de zonificación en 1965 (1985, 1990, 1993, 2003, 2012, 2006 y 2018). Similar situación se ha presentado en los corregimientos de Parque Lefevre (seis cambios), San Felipe (tres cambios), y en barrios como Obarrio (tres cambios) y La Cresta (dos cambios).

Los cambios individuales de zonificación solicitados por propietarios y promotores son la principal fuente de conflictividad entre vecinos y desarrolladores en ciudad de Panamá. Los casos que se registran en la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema presentan un caleidoscopio de la variedad de causas que originan dicha conflictividad, y cómo se resuelve.

Los actores en estas demandas presentadas ante la Corte Suprema incluyen tanto grupos o asociaciones de vecinos como promotores inmobiliarios, los cuales, de una u otra forma se han visto afectados por actuaciones realizadas por las autoridades urbanísticas, como, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot), el Municipio de Panamá (Mupa) y el Ministerio de Ambiente (MiAmbiente), entre otros.

Por parte de las asociaciones de vecinos, las demandas incluyen aspectos como, falta de certeza jurídica en los documentos presentados por los promotores para la aprobación de permisos de construcción por parte de la Dirección de Obras y Construcciones del Mupa; realización de actuaciones para la aprobación, cambio o suspensión de códigos de zonificación sin el adecuado sustento técnico y ausencia de procesos de participación ciudadana; realización de procesos de consulta ciudadana amañados; y finalmente, falta de competencia de la autoridad que aplica o aprueba la norma para realizar dicho acto administrativo.

Uno de los argumentos centrales sobre el cual se originan estos conflictos, se ve reflejado con claridad en el fallo que dicta la Corte Suprema para el caso de la demanda de los cambios de zonificación realizados por el Miviot en 2007 en Obarrio, en el cual se señala que es necesario identificar la capacidad de carga de la infraestructura de alcantarillado, acueducto y vial existente, regular la altura de los edificios, imponiendo un límite de hasta 15 pisos, realizar un reordenamiento de la actividad comercial para que se concentre sobre una vía principal y velar por la adecuaciones necesarias para acomodar la demanda esperada de estacionamientos (Órgano Judicial, 2013).

Otro caso en el que se identifican algunos de los argumentos presentados por las comunidades, se encuentra en la demanda realizada por la Asociación de Residentes de la Urbanización Altos del Golf, Loma Alegre y áreas aledañas, para detener la construcción de un centro comercial. En esta demanda, los afectados indican que, “introducir un uso comercial dentro de la Urbanización Altos del Golf impactaría negativamente el carácter netamente residencial, lo que implicaría: congestionamiento vehicular a toda hora, pérdida de exclusividad de la urbanización, pérdida de su identidad residencial y menoscabo en el valor de la propiedad, (Órgano Judicial, 2018)”.

Estos fallos de la Corte Suprema muestran que la tendencia de las autoridades urbanísticas ha sido limitar los ejercicios de planificación urbana a la atención de las demandas del sector inmobiliario por densificar ciertas zonas céntricas y privilegiadas de la ciudad, en momentos coyunturales del proceso de crecimiento urbano. La desarticulación de este proceso de transformación con los requerimientos de infraestructura necesaria para dar soporte a los nuevos desarrollos y la falta de inclusión de la participación ciudadana, como hemos visto, son dos de las principales causas por las cuales se origina esta batalla por la ciudad.