Dos cámaras para un legislativo funcional

En artículo anterior elucidé mis razones por las que reducir el número de diputados no es medida que conduzca a mejorar la calidad del órgano legislativo. En esta entrega, además, sostengo que nuestro país requiere un congreso bicameral, y no unicameral como tenemos.

Lo primero que debemos hacer al momento de diseñar o, en este caso, rediseñar una institución, es identificar su función y el qué queremos lograr. Pues bien, es función esencial del órgano representativo de poder, ejercer control sobre el Ejecutivo. No es solo legislar. De hecho, sostengo que un órgano representativo de poder solo tendrá legitimidad para legislar y, por tanto, obligar a la ciudadanía, si: i) tiene representatividad genuina de la ciudadanía, y ii) ejerce control real sobre el Ejecutivo. Si el órgano legislativo carece de alguna cualquiera de estas dos cualidades, no podrá ejercer con legitimidad su función legislativa. De modo que es fundamental que diseñemos al órgano legislativo para ser representativo y para ejercer control real sobre el Ejecutivo.

Veamos la representatividad. En primer lugar, el legislativo requiere tener representantes de cada comunidad. Esto requiere tener circunscripciones lo suficientemente pequeñas para asegurar que cada comunidad tenga un representante en dicho órgano. Esto, sin embargo, tiende a generar populismo. Precisamente por esta razón algunas personas en Panamá sugieren que para controlar el fenómeno de la repartidera de jamones y otras costumbres populistas por parte de diputados, la solución va por que estos sean elegidos en circunscripciones electorales más grandes que las actuales. Algunos proponen que los diputados sean elegidos por provincia, para mitigar dichas tendencias populista y localista. Pero ello entonces generaría un problema de representatividad porque no necesariamente el ciudadano de Pedasí se siente representado por un diputado de Las Tablas. De allí que para lograr mayor representatividad, las circunscripciones para elegir diputados deban ser pequeñas. Y he allí el problema con los congresos unicamerales: tratan de ser chicha y limonada a la vez, y eso no se puede.

El congreso constituido por dos cámaras busca conjugar ambos elementos: el populista, en una cámara baja, y la visión de país a largo plazo en una cámara alta. La cámara baja, con representantes elegidos en circunscripciones relativamente pequeñas y por períodos cortos, se asegura de que estos estén incentivados a responder a la ciudadanía que los eligió. Por otro lado, la cámara alta, con senadores elegidos en circunscripciones relativamente grandes y por períodos más largos, inclina a estos a responder a incentivos de más largo plazo y a intereses más generales. En los Estados Unidos de América, por ejemplo, los representantes son elegidos por períodos de dos años, y los senadores por períodos de seis años.

En Panamá, la cámara alta podría tener un número equitativo de senadores por cada provincia (con representación también de las comarcas). Al tener Los Santos igual representación que la provincia de Panamá en el senado, a pesar de la enorme disparidad en población entre ambas, se contribuiría también a que el gobierno responda a toda la nación y no de manera preponderante a la capital. Esta es la idea detrás de que el estado de Wyoming, con apenas medio millón de habitantes, tenga igual representación que California, con cuarenta millones de habitantes, en el senado de los Estados Unidos de América.

La contraposición de dos cámaras es cónsona con la idea de que el gobierno debe tener pesos y contrapesos para prevenir su degeneración. Con dos cámaras intencionalmente creadas para responder a incentivos distintos, se procura que cada una sirva de contrapeso a la otra, para así evitar la degeneración ya sea hacia la oligarquía, por un lado, ya hacia la demagogia y la tiranía de las masas, por el otro. Ah, y un congreso con dos cámaras controlándose la una a la otra es, irónicamente, más difícil de ser controlado por el Ejecutivo. Precisamente porque al Ejecutivo no le resulta tan fácil enamorar y comprar las conciencias de los senadores con proyectos populistas, deja también el Ejecutivo de tener el incentivo a comprar a los representantes de la cámara baja, pues controlar una sola cámara del legislativo es lo mismo que tener un auto con una sola rueda. Con un congreso bicameral quedan los incentivos populistas mejor equilibrados con los incentivos largoplacistas y se reducen notablemente tanto los incentivos como la capacidad real del Ejecutivo para torcer brazos o comprar conciencias en el legislativo.

ABOGADO