‘Sin una apertura democrática real no hay condiciones para una constituyente’

La vigencia del Estado de derecho en Panamá está seriamente erosionada por la concentración de poder en el Ejecutivo, la debilidad estructural del sistema de justicia y el incumplimiento sistemático de la Constitución y las leyes, advierte la jurista, catedrática y constitucionalista panameña Anayansi Turner.

A juicio de la docente, quien conversó con La Estrella de Panamá para El Polígrafo, aunque el país cuenta con un marco normativo formal, en la práctica este favorece mecanismos de poder concentrados en el Ejecutivo, lo que permite al presidente influir e interferir en los demás órganos del Estado, debilitando la separación de poderes y la independencia judicial.

En este contexto, Turner, autora de varios libros y docente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Panamá, sostiene que actualmente existen pocas condiciones democráticas para una constituyente originaria, especialmente por lo que considera presiones y persecución contra sectores que se han opuesto a las políticas de la administración Mulino. Además, advierte sobre los riesgos que los recientes acuerdos firmados con Estados Unidos representan para el Estado de derecho.

El Estado de derecho es un paradigma que surge a raíz de la Revolución Francesa, que sustituye los sistemas políticos basados en la monarquía absoluta, donde había mucha arbitrariedad por parte de las decisiones del monarca. Entonces, se habla de los principios de igualdad, libertad y fraternidad: todas las personas somos iguales ante la ley. En Panamá, sí, existe una legislación, pero la normativa favorece el ultrapresidencialismo histórico, con una figura presidencial que en la práctica tiene poderes cuasi absolutos, ya que influye e incluso interfiere en los otros poderes del Estado. Además, en el país existen deficiencias estructurales en el cumplimiento de la ley: la Constitución manda cosas que no se cumplen. El sistema normativo es defectuoso, pero también hay un incumplimiento.

Cuando vemos la Constitución y la elección de los magistrados de la Corte Suprema, estos son escogidos por el presidente y ratificados por la Asamblea. Aunque se eligen de manera escalonada y no son designados los nueve miembros de la Corte por un mismo presidente, en la práctica esos nombramientos se deben en forma de favores al presidente que los otorgó. La Asamblea, históricamente, siempre ha aprobado todas las propuestas del Ejecutivo, salvo en el caso del expresidente Juan Carlos Varela, que le rechazaron sus propuestas. Pero en general, lo que muestra es una dinámica clientelar. Ese mecanismo debilita la independencia de ese órgano.

La Corte no está exenta de ese sistema clientelista. Aumentarse el salario forma parte de esa dinámica. Pero si examinamos algunos fallos, muchos estuvieron condicionados por el momento político y por lo planteado por el presidente de turno. Uno de esos fallos es el que declaró que no era inconstitucional la declaratoria del estado de emergencia durante la pandemia, decretada por el expresidente Laurentino Cortizo. Allí se aplicaron mecanismos de excepcionalidad que permitieron contratar directamente sin licitación, pensando en sus negocios en medio del covi-19. También se suspendieron garantías constitucionales, como la libertad de tránsito, y la Corte falló dos años después diciendo que no era inconstitucional; más bien acomodó su decisión a las situaciones políticas y no a la norma.

Mucho. Son situaciones que definitivamente dejan mucho que desear. El Ejecutivo no solo nombra a los magistrados, sino también a los procuradores de la Nación y de la Administración, así como al defensor del pueblo. Aunque los nombramientos pasen por la Asamblea, igualmente responden a las líneas políticas del Ejecutivo, que además define el presupuesto del Estado. También tiene formas de doblegar a los diputados. Es mucho poder concentrado.

Los pactos que hacen los presidentes con los diputados para nombramientos de su gente y viceversa logran doblegar a la Asamblea. Eso ha sido una cuestión histórica; por eso son importantes las reformas estructurales, llámese constituyente. La actual Constitución establece un sistema partidocrático en el que los partidos supuestamente representan la voluntad popular, pero en el fondo no lo hacen. Representan a cúpulas empresariales y sectores clientelares; eso deja a la población desprotegida y facilita la manipulación en las elecciones. Deben darse cambios profundos a nivel constitucional. El Estado de derecho queda erosionado también por el incumplimiento de las leyes. En el caso de la mina se puede ver: en 2017 hubo un fallo de inconstitucionalidad sobre el contrato-ley que autorizaba esa actividad minera y, pese a la decisión de la Corte, no se cumplió. Tuvo que ocurrir un estallido social en 2023 para que se cumpliera la ley.

Nosotros tenemos la experiencia constituyente de 1946, surgida en un momento de crisis con la Segunda Guerra Mundial y el golpe al gobierno de Arnulfo Arias. Al frente de ese gobierno quedó el ministro de Gobierno, Ricardo Adolfo de la Guardia. Para resolver ese problema de legitimidad, porque los arnulfistas decían que no era legítimo, él convocó a una constituyente. ¿Qué condiciones hicieron posible ese proceso? Una apertura democrática y paz. En ese contexto, las mujeres, que recién habían accedido de manera limitada al voto en 1941, presionaron a De la Guardia y a cada partido para que el sufragio femenino estuviera en la nueva Constitución. Lo mismo ocurrió con los sectores afroantillanos, que habían sido discriminados por Arnulfo Arias a través de la Constitución racista de 1941. Hubo una apertura democrática. Algo parecido tuvo lugar con el gobierno militar para aprobar el Tratado Torrijos-Carter. Muchos sectores cuestionamos la legitimidad del referéndum en medio de un gobierno militar. Entonces, Omar Torrijos hizo una apertura para permitir el retorno de los exiliados e incluso para que quienes adversaban el tratado pudieran expresar su postura en los medios. De igual forma, se abrió el compás democrático.

El presidente José Raúl Mulino ha dicho que es uno de sus objetivos, pero mientras no se abra el compás democrático, no hay condiciones. ¿Cómo puede haber un compás de participación si existe una política de proscripción de los sindicatos? Por primera vez en la historia del país, el Ministerio de Trabajo pide la disolución de la organización sindical mayoritaria del país, como el Suntracs (Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares). Se ha establecido una persecución política contra dirigentes sindicales, además de la criminalización de la protesta social y el castigo a los maestros, destituyéndolos ilegalmente. Se estableció un estado de urgencia en el que se violaron garantías constitucionales y se cometieron graves abusos. Se apunta a una reducción del Estado, pero no en términos de eficiencia, sino en la representación, como en el caso de las mujeres. Lo mismo ocurre con la búsqueda de coartar el derecho a huelga, que en el caso del sector público no está reglamentado, pero eso no significa que no exista. En la doctrina del derecho laboral, estos son derechos indisolubles —uno no existe sin el otro—: el derecho a huelga, el derecho a la asociación sindical y el derecho a una convención colectiva. ¿Cómo puede haber condiciones de libertad y representatividad? Sin apertura democrática es muy difícil una constituyente real.

Mi opinión es que se viola el Estado de derecho directamente. Primero, porque la Constitución establece claramente que cualquier modificación al Tratado Torrijos-Carter debe estar sujeta a un plebiscito nacional. Lo firmado, en la práctica, lo modifica: por medio de un memorándum de entendimiento, que tiene un rango menor a una ley y que ni siquiera pasó por la Asamblea, se permite establecer instalaciones militares extranjeras, algo claramente prohibido en el Tratado. Además, hay otra distorsión. La Constitución establece claramente que Panamá no tendrá ejército, pero tenemos una especie de fuerza militarizada y, a su vez, se permite la instalación de bases para realizar entrenamientos conjuntos en territorio nacional. Eso viola la Constitución, los tratados, la neutralidad y el principio de soberanía nacional. Si ellos quisieran un retorno de las bases militares de manera legal, tendría que hacerlo a través de un proyecto de ley sujeto a un plebiscito. No puede hacerse mediante un simple entendimiento entre el Ejecutivo de Panamá y el Ejecutivo de los Estados Unidos. Pero no lo van a hacer, porque la gente lo rechazaría ampliamente.