La gobernabilidad del agua: un aspecto clave en la gestión hídrica

En la publicación 'Reflexiones sobre la gestión del agua en América Latina y el Caribe' de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), se aborda el concepto de “la gobernabilidad del agua” como la capacidad de la sociedad de movilizar energías en forma coherente para el desarrollo sustentable de los recursos hídricos.

Es por ello que, según la Cepal, la definición en sí misma debe incluir la capacidad de diseño de políticas públicas que sean socialmente aceptadas, orientadas al desarrollo sustentable de los recursos hídricos, de tal forma que su implementación por los diferentes actores de cada sector logre ser efectiva.

Así, el nivel de gobernabilidad de una sociedad en relación con la gestión del agua se ve determinado, entre otros puntos por: 1) el grado de acuerdo social, implícito o explícito, respecto a la naturaleza de la relación entre el agua y la sociedad; 2) la existencia de consensos con base en las políticas públicas que expresan dicha relación; y 3) la disponibilidad de sistemas de gestión que posibiliten efectivamente, en un marco de sustentabilidad, la implementación de las políticas.

Según este documento, la gobernabilidad se sustenta en la capacidad de generar políticas adecuadas y en la capacidad de llevarlas a la práctica, lo que requiere de la búsqueda de consensos, la construcción de sistemas de gestión coherentes que cuenten con regímenes –lo que supone instituciones, leyes, cultura, conocimientos, prácticas y tradiciones– y la administración adecuada del sistema –que supone participación y aceptación social, y el desarrollo de competencias–.

Es así como el fin último de la gobernabilidad se entiende como la posibilidad de construir, implantar y desarrollar arreglos institucionales armónicos con la naturaleza y con las competencias, restricciones y expectativas del sistema o ámbito bajo consideración.

La importancia del término gobernabilidad dentro de las políticas públicas del Estado, está relacionado con la necesidad de los países de incorporar cambios institucionales que les permitan adaptarse a la transformación que el sector hídrico se ha visto expuesto en las últimas décadas, es decir, la gobernabilidad permite la construcción de una nueva institucionalidad, entendida como el diseño y reconocimiento de nuevas reglas del juego, la creación de organizaciones y el desarrollo de nuevos comportamientos, formales e informales, de los agentes públicos y privados.

Ejemplos de estos cambios en países de la región se observan en Brasil, en lo referente a la creación de una legislación y un sistema nacional de administración de los recursos hídricos; Chile, en lo concerniente a las reformas del régimen de aguas y de prestación de los servicios de agua potable y saneamiento; Argentina, en lo relacionado con la privatización del sector hidroeléctrico y de agua potable en varias de sus provincias; Colombia y Bolivia, con la privatización de varios de los servicios que proveen a sus ciudadanos; México, con reformas recientes de la legislación de aguas y con privatizaciones de algunos servicios o sus segmentos.

A la vez, existen otros casos de varios países que se encuentran en el proceso de discusión de nuevas legislaciones de aguas, o cambios en sus legislaciones vigentes. Algunos de ellos son: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú y Venezuela.

La gobernabilidad es clave en el abordaje para la resolución de los problemas del sector hídrico, porque a través de ella es factible encontrar soluciones para resolver los problemas del Estado y la sociedad civil relacionados con el agua.

Según la Cepal, es imprescindible recordar que históricamente, las sociedades que se enfrentaron a grandes desafíos hídricos se estructuraron en sistemas de gobierno efectivos, es decir, con gobernabilidad hídrica, derivada de la necesidad de controlar el agua tanto para su defensa como para su aprovechamiento, y tanto a nivel nacional como local.

Ejemplos históricos de estas sociedades son los casos de China y Egipto en la antigüedad, los programas de desarrollo del oeste de Estados Unidos, las autoridades locales de los Países Bajos y el desarrollo de instituciones de cuenca en España.

En el caso de América Latina, las necesidades del manejo del agua estuvieron relacionadas con la escasez hídrica y la necesidad imperante de dotar de agua para riego a las zonas áridas, lo que derivó en que, a través de la gobernabilidad, se crearan entidades de manejo del agua apoyadas por estructuras de usuarios consolidadas que se hicieran cargo de algunos de los servicios asociados con una gobernabilidad efectiva del agua. Entre los casos históricos en esta región están las cooperativas de usuarios en países como Argentina y Ecuador.

El agua tiene un potencial que es derivado de sus propias necesidades de manejo y de lo vital de sus servicios para generar formas propias de gobernabilidad, aun dentro de contextos con grandes problemas de gobernabilidad general.

La constante demanda de servicios asociados al agua debido al crecimiento de las huellas urbanas y la pérdida de áreas boscosas en los últimos años, ha revelado la inexistencia de un consenso social, entre el tipo de desarrollo que requieren o desean el Estado y los ciudadanos.

Algunos de los desafíos generados por la expansión de las ciudades sin un ordenamiento territorial consensuado son la contaminación de los ríos, lagos y acuíferos, y la construcción de grandes obras hidráulicas necesarias para estas nuevas poblaciones.

La Cepal hace hincapié en varias lecciones aprendidas de los países en América Latina, lecciones que pueden orientar las bases de una nueva gobernabilidad adaptada a las necesidades de los países en América Latina. Algunas son: “Las leyes de aguas deben determinar en forma precisa que las aguas son bienes del dominio público del Estado; los sistemas de asignación del agua y normas de otorgamiento de derechos de su uso, deben tener la máxima jerarquía constitucional, ser uniformes y no admitir excepciones, a fin de prevenir su manipulación por intereses especiales; es necesaria la existencia de instancias de planificación que permitan generar una visión compartida de la evolución futura de aprovechamiento de los recursos hídricos a nivel de cuencas; es importante disponer de un sistema público de información acerca de todos los elementos relacionados con la gestión del agua y que además otorgue transparencia a las actuaciones que inciden en este bien perteneciente al dominio público”.

Una de las formas de abordar estos desafíos y llegar a consensos es entender que es posible solucionarlos de forma distinta, dado que un mismo problema dependerá de si su escenario es rural o urbano, riego o abastecimiento; o movilidad o transporte, de sus características étnicas y culturales, de la historia de la institucionalidad local, del marco socioeconómico, de la capacidad de gestión que tenga el Estado en el lugar, de las características geográficas y las características de los distintos sectores del agua y sus servicios, por ende, es posible plantear su solución desde un abordaje que tome en cuenta sus características.

A través de las lecciones aprendidas y del entendimiento de que existen varias formas de plantear soluciones, se entiende que la gobernabilidad es clave para la gestión hídrica.

La autora es investigadora científica en recursos hídricos e ingeniera civil. También es doctora en ingeniería agrícola con mención en recursos hídricos en la agricultura (Chile).