Juristas y sector minero ven ‘viable’ una empresa estatal para reactivar Cobre Panamá

El Gobierno de Panamá estaría evaluando la creación de una empresa minera estatal para asociarse con la canadiense First Quantum Minerals (FQM), como parte de las alternativas jurídicas y operativas para reabrir la mina Cobre Panamá. La operación del yacimiento se mantiene suspendedida desde finales de 2023, tras el fallo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que declaró inconstitucional la Ley 406 comprensiva del contrato de concesión.

La información, revelada inicialmente por la agencia internacional Reuters a partir de fuentes vinculadas a las conversaciones, señala que el Poder Ejecutivo contemplaría esquemas donde la concesión subyacente permanezca bajo titularidad del Estado.

Ante estas revelaciones, analistas jurídicos y representantes del sector minero consultados por La Estrella de Panamá han calificado la propuesta como técnicamente “viable” dentro del marco legal vigente.

Sin embargo, el proceso formal de toma de decisiones sigue su curso institucional. Una fuente cercana a la estructura de la Comisión de Alto Nivel confirmó a este medio que, en este momento, las mesas de trabajo se concentran de manera prioritaria en el análisis detallado de la información contenida en el Informe Final de la Auditoría Integral del Proyecto Mina de Cobre Panamá.

“Aún no se ha llegado a la etapa de presentar o evaluar opciones. Los equipos de trabajo se mantienen analizando la auditoría”, afirmó la fuente, precisando además que las recomendaciones resultantes de esta revisión técnica serán presentadas posteriormente al Presidente de la República.

El expresidente del Colegio Nacional de Abogados, Juan Carlos Araúz, sostuvo que la Constitución Política de la República de Panamá no prohíbe la participación directa del Estado en la explotación de recursos minerales. Por el contrario, la Carta Magna reconoce expresamente el dominio estatal sobre los recursos del subsuelo.

“Es plenamente viable. La Constitución no prohíbe que el Estado participe directamente en la explotación de los recursos minerales. Por el contrario, reconoce el dominio estatal sobre los recursos del subsuelo, de manera que una minera estatal constituye un mecanismo jurídicamente válido para desarrollar esa actividad”, afirmó Araúz.

Para el jurista, el debate actual no radica en la posibilidad de fundar una minera estatal, sino en determinar el diseño legal más eficiente.

En ese sentido, señaló que la Corporación de Desarrollo Minero (Codemin) —entidad pública creada mediante la Ley 41 del 1 de agosto de 1975 para administrar el yacimiento de Cerro Colorado en la Comarca Ngöbe Buglé y actualmente inactiva— puede servir como el vehículo institucional idóneo.

Araúz argumentó que la Codemin posee la aptitud legal para asumir dicho rol y que cualquier adecuación a sus competencias puede realizarse dentro del ordenamiento vigente.

Asimismo, enfatizó que el Órgano Ejecutivo cuenta con la atribución constitucional de dirigir la administración pública y gestionar los bienes del Estado, por lo cual posee plena competencia para estructurar y negociar este tipo de acuerdos.

El constitucionalista precisó que esquemas de contratación a largo plazo con inversión privada no requieren necesariamente de la aprobación de la Asamblea Nacional, citando como precedente la Ley 93 de 2019 sobre Asociaciones Público-Privadas (APP).

“La Constitución no establece que toda participación privada en la explotación de recursos minerales deba ser aprobada por la Asamblea Nacional. El contrato ley fue una técnica jurídica utilizada en el pasado, no un mandato constitucional”, subrayó Araúz, añadiendo que una ley especial podría reforzar la certeza jurídica, pero no es un requisito indispensable para la validez del modelo.

Por su parte, el presidente de la Cámara Minera de Panamá, Severo Sousa, indicó no disponer de información oficial sobre la adopción definitiva de este esquema; sin embargo, coincidió en que la constitución de una empresa 100% estatal o de carácter mixto constituye una vía permitida por la Carta Magna que no requiere indispensablemente del aval legislativo.

Sousa puntualizó que el Código de Recursos Minerales contempla estas figuras y recomendó definir con precisión las responsabilidades de las partes involucradas. “Una empresa estatal al 100% o con mixta con participación privada son de las formas viables que permite la Constitución Nacional, y no necesariamente debe pasar por Asamblea. El Código Minero, igualmente contempla estas posibilidades”, afirmó Sousa.

Destacó la importancia de asegurar una gestión sostenible y responsable que incorpore buenas prácticas internacionales, salvaguarde el medio ambiente, impulse el desarrollo comunitario y garantice réditos significativos para el Estado panameño.

Entre las opciones de reestructuración que han trascendido en la publicación de Reuters, destaca un esquema de Asociación Público-Privada donde First Quantum mantendría el control operativo de la mina y una participación accionaria de entre el 60% y el 65%, mientras que el Estado panameño conservaría entre el 35% y el 40% de la propiedad.

La mayor cuota accionaria de la firma canadiense respondería a las cuantiosas inversiones de capital realizadas durante la fase de desarrollo del proyecto en Donoso, según la agencia.

Como alternativa paralela, según la agencia, el Ejecutivo también analizaría un modelo de arrendamiento comercial. Bajo esta modalidad, el Estado mantendría la propiedad absoluta de la concesión y otorgaría la operación a First Quantum a cambio del pago de regalías e impuestos.

Expertos legales señalan que la creación de una entidad estatal permitiría sortear los vacíos o ambigüedades de la legislación aprobada a finales de 2023 que prohíbe la concesión de nuevas licencias mineras, dado que la propiedad del mineral y de la concesión permanecería bajo la soberanía directa del Estado.

La mina Cobre Panamá, considerada una de las explotaciones de cobre a cielo abierto más grandes del mundo, paralizó sus operaciones en noviembre de 2023 tras la sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia contra la Ley 406. El fallo sobrevino a semanas de intensas manifestaciones sociales motivadas por objeciones ambientales, cuestionamientos al proceso de negociación y reclamos sobre la soberanía de los recursos naturales.

El cese de operaciones generó un impacto directo en los indicadores macroeconómicos del país. De acuerdo con informes del Fondo Monetario Internacional (FMI), el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de Panamá se desaceleró desde un 7.3% en 2023 hasta un 2.9% en 2024, principalmente debido al cierre de la mina. La actividad minera aportaba, directa e indirectamente, cerca del 5% del PIB y el 2% del empleo total, mientras que la tasa de desempleo nacional aumentó del 7.4% en agosto de 2023 al 9.5% en octubre de 2024.

A nivel global, la paralización del yacimiento retiró del mercado internacional más del 1% de la producción mundial de cobre y representó la pérdida de aproximadamente el 40% de los ingresos netos de First Quantum, cuyas acciones registraron caídas en la Bolsa de Valores de Toronto.

Al asumir el cargo el 1 de julio de 2024, el presidente de la República, José Raúl Mulino, afirmó que su administración respetaría las leyes, los fallos judiciales y la voluntad popular, anunciando una auditoría ambiental integral para determinar el estado de las instalaciones en Donoso, sus fuentes hídricas y los ecosistemas circundantes. En su momento, el mandatario supeditó cualquier plan de “abrir para cerrar de forma definitiva” a los resultados de dicha auditoría.

No obstante, al inicio de 2026 —dos años después de la orden de cierre, con una tasa de desempleo nacional cercana al 10% y cotizaciones del cobre situadas en niveles récord en los mercados internacionales— la opción de reactivar la explotación adquiere mayor peso dentro de la agenda económica del Gobierno.

Dos años después, las autoridades panameñas han autorizado a la minera a comercializar el inventario remanente de concentrado de cobre extraído antes del cese, reactivar la planta termoeléctrica ubicada en el complejo y avanzar en la auditoría ambiental, la cual reflejó un cumplimiento preliminar del 88% en los estándares evaluados.

Aunque persisten evaluaciones sobre la viabilidad de reanudar operaciones junto a First Quantum, el Gobierno mantiene la cautela ante eventuales tensiones sociales. Mientras la Comisión de Alto Nivel procesa los datos técnicos y el Ministerio de Comercio e Industrias (MICI) prepara pronunciamientos bajo el principio de “soberanía completa”, First Quantum sostiene en suspenso el proceso de arbitraje internacional contra Panamá, mediante el cual reclama una indemnización de $20,000 millones.

La postura de los panameños ante una eventual reapertura de la mina reflejó una moderación en el rechazo entre abril y julio, si bien la oposición continúa siendo ampliamente mayoritaria.

Según la encuesta VEA Panamá de La Estrella de Panamá, publicada recientemente, el porcentaje de personas en desacuerdo con reabrir la mina —incluso mediante mejores términos y condiciones para el país— descendió del 74% en abril al 67.8% en julio, lo que representa una reducción de 6.2 puntos porcentuales.

Por el contrario, el respaldo a la reapertura aumentó del 24.4% al 29.6%, un incremento de 5.2 puntos porcentuales, mientras que el grupo de quienes no saben o no responden pasó del 1.6% al 2.6%.

Pese a la disminución del rechazo respecto a la encuesta previa, el escenario permanece definido: casi siete de cada diez personas se siguen oponiendo a que la mina vuelva a operar.