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21 de Nov de 2019

Nacional

El trago amargo de las reformas en el sistema de pensiones

Un estudio del Fondo Monetario Internacional elaborado en 2015, sugiere que para la sostenibilidad del sistema es necesario fusionar el sistema mixto con el de beneficio definido, aumentar las cuotas, la edad de jubilación y diversificar las inversiones de la CSS

El sistema panameño es sumamente generoso y cubre al 62% de la población laboral.

Un informe del Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre el estado de la salud financiera del sistema de pensiones de la Caja de Seguro Social (CSS), no deja duda de que debe haber una pronta reforma en la edad de jubilación actual (57 mujeres y 62 varones), así como un aporte más significativo y prolongado de los contribuyentes.

El estudio se efectuó en 2015 por una misión encabezada por Csaba Feher y el experto Chistohp Freudenberg, quienes sostuvieron reuniones con el entonces ministro de Economía y Finanzas Dulcidio De La Guardia y Gustavo Valderrama, director de políticas públicas.

En resumen, los expertos identificaron varios aspectos que debían haberse acatado en 2018, año para el que sugirieron equiparar la edad de jubilación de hombres y mujeres a 65 años y aumentar paulatinamente a 70 años la edad de elegibilidad para la pensión social. Entre los hallazgos, el estudio al que tuvo acceso este diario propone diversificar las inversiones que realiza la CSS, fusionar las reservas de los dos esquemas, el de beneficio definido y el mixto. Además, explica que el utilizar los salarios promedio durante toda la carrera para la fórmula de cálculo del beneficio podría ralentizar significativamente el ritmo de disposición de las reservas de ambos sistemas.

Los aumentos en la edad de jubilación acercarán a Panamá a los países comparables en términos de la esperanza de vida al momento de la jubilación. Se proyecta que el aumento tenga beneficios fiscales y de bienestar significativos: periodos más cortos de recepción del beneficio reducen los gastos y carreras laborales más largas mejoran los ingresos, incluso permite que se pueda contratar gente que está cerca de la edad de jubilación.

Los ingresos del sistema antiguo desaparecerán 25 años antes de que se pague la totalidad de sus pasivos por beneficios y sus reservas sólo serán suficientes para garantizar la liquides del esquema hasta el 2027. Después de ese año, el sistema tendrá que financiarse casi totalmente con el presupuesto.

En cuanto al sistema mixto, es un esquema joven, su número de asegurados activos crece y los primeros pagos de beneficios por vejez serán hasta 2030. El superávit de efectivo y las crecientes reservas de este esquema no implican que haya equilibrio actuarial. Sin embargo, debido a que se observa la misma relación insostenible entre contribuciones y tasas de remplazo, el sistema empezará a recurrir a sus reservas en 2043 y, a falta de reformas paramétricas, también se revertirá a financiamiento con cargo a los ingresos corrientes y a subsidios presupuestarios anuales.

El sistema antiguo se agotará en 2027, una vez que se agote el fideicomiso (en 2022). Mientras que las reservas del sistema mixto seguirán creciendo, lo que implica un índice de reservas unificado que llegará a cero dentro de diez años.

Reformas insuficientes

Según el estudio, las reformas que se efectuaron en 2005 al sistema de pensiones presentó un sistema mixto pero no modificó los parámetros del esquema de seguro social existentes antes de la reforma.

Estos cambios no se abordaron con una sostenibilidad a largo plazo. Ante la ausencia de una política de aumento a la edad de jubilación, reglas de cálculo de mayores beneficios o reducción en las tasas de acumulación, la sostenibilidad fiscal de la seguridad social sólo mejora debido a que el componente de beneficio definido se hace más pequeño. En resumen, las reservas de los dos esquemas de beneficios definidos se habrán agotado en su totalidad en 2036, después de lo cual se requerirá de subsidios cada vez mayores para cumplir con las obligaciones de las pensiones.

El análisis que hacen los expertos para sugerir el aumento de edad de jubilación es que el antiguo sistema brinda beneficios de pensión ‘desproporcionalmente generosos' en comparación a las cuotas de aportación que cobran los afiliados. Además de su desequilibrio actuarial, la posición financiera de este sistema se debe analizar en forma aislada porque sus contribuyentes van desapareciendo.

Menos de dos tercios de los asegurados cotizantes activos son los que aportan al sistema con una parte cada vez mayor de trabajadores que participan en el sistema mixto. El número de asegurados cotizantes activos se van desvaneciendo mucho más rápido que el vencimiento de sus obligaciones de pensiones. El estudio, que se efectuó en el 20015, preveía que en 2016 el esquema iba a registrar su primer año de déficit de efectivo; para 2027 sus reservas se habrán agotado y entre 2027 y 2060, ya sólo tendrá obligaciones de pensiones sin contar con ingresos por contribuciones o reservas a las que echar mano.

En contraposición con el sistema mixto, que pagará beneficios sólo a un pequeño número de pensionados por invalidez o superviviencia por los próximos 15 años. Cuando se hizo la reforma, únicamente se exigió a los entrantes al mercado que se unieran al sistema mixto, y a las personas menores de 35 años se les dio la opción de elegir entre el esquema anterior o el posterior a la reforma. En consecuencia, el componente del sistema mixto está acumulando importantes reservas.

Sin embargo, a pesar de sus crecientes activos, no tiene un equilibrio actuarial. Sus pasivos crecen a una tasa mayor que sus reservas.

Es un problema disfrazado para los especialistas debido a las prácticas de contabilidad de efectivo, que por lo general, se aplican a los esquemas de seguridad social.

En tanto que se declaran en su totalidad los intereses y las reservas, el valor de las obligaciones de pensiones que se generan por virtud de las mismas contribuciones está ausentes de los estados financieros.

Proyecciones

Las reservas del sistema mixto llegarán a su máximo en 2055, con 14.% del PIB. Si no se hacen más reformas, éstas se agotarán en su totalidad cuando el esquema llegue a su vencimiento. Si bien es un problema distante, es indicativo del desequilibrio del sistema mixto, en la práctica, se trata de una versión más pequeña, pero igualmente insostenible, que el sistema antiguo.

Este informe demuestra que aumentar la edad de jubilación, indexar el umbral de la contribución del sistema mixto, tener menores tasas promedio de valores devengados y utilizar los salarios promedio durante toda la carrera para la fórmula de cálculo del beneficio puede asegurar que se ralentice significativamente el ritmo de disposición de las reservas del sistema antiguo y del mixto.

El estudio también tomó en cuenta que el sistema mixto no representa riesgos fiscales, está financiado y opera sin garantías de tasa de retorno, lo cual podría generar pasivos contingentes para el gobierno. Al mismo tiempo, las limitaciones conservadoras sobre la cartera de inversión, en la que el 90% de los activos se invierten en bonos del gobierno, exponen a los miembros a riesgos políticos y por tener un solo emisor. También pone en tela de juicio la lógica de operar un componente con recursos propios, al nivel del gobierno en general y si se evalúa en un horizonte largo, un esquema con recursos propios invertido casi en su totalidad en deuda pública es, en esencia, apenas distinto al régimen por repartos, excepto que sus pasivos aumentan la deuda pública mientras que un régimen de reparto sin recursos propios, los pasivos seguirán implícitos.

Trabajar más

El desequilibrio en el sistema de pensiones, que identifican los expertos, se basa en la discrepancia entre una tasa de contribución del 13.5% y la expectativa de tasas de remplazo de entre 60% y 85% en términos del promedio de salario de los últimos diez años para historiales de servicio de entre 20 y 40 años. La elección básica de política está entre reducir los ingresos por pensión mediante una jubilación más corta, menores beneficios de entrada al sistema, una indexación menos generosa, versus contribuciones totales más elevadas y mayor duración del historial de las contribuciones.

La reforma de 2005, no obstante, no eliminó los desequilibrios financieros de largo plazo. De hecho, el informe muestra que aun teniendo menores tasas de remplazo, será necesario hacer reformas paramétricas a los dos sistemas. Aumentar la tasa a un nivel más cercano a lo que tiene el régimen antiguo requerirá más reformas y potencialmente necesitará más aportaciones.

Fusionar sistemas

Por lo que respecta a las prácticas de contabilidad y de presentación de la información financiera, se recomienda que se fusionen las reservas de los dos esquemas de beneficio definido. Sin embargo, después de 2035 se agotarán las reservas, lo que implicará mayores subsidios presupuestarios o mayores contribuciones a falta de reformas del lado de los gastos.

También se propone que se presenten con regularidad evaluaciones actuariales a los creadores de las políticas y a los legisladores junto con análisis de impacto de largo plazo en las finanzas públicas de los cambios regulatorios que afecten directamente los niveles de fondeo de los esquemas mixtos administrados por la CSS. Por último, valdría la pena explorar un mecanismo obligatorio de compensación para contrarrestar cualquier aumento en los pasivos de largo plazo del seguro social, incluido por políticas públicas, con la finalidad de conservar la sostenibilidad.

Subsidios

Loa aumentos en los beneficios no son sistemáticos y no siguen los índices inflacionarios, esto quiere decir que sólo se aumentan automáticamente las pensiones mínimas $20 cada cinco años. Ajustes insuficientes para mantener el valor real de los beneficios. Además se legislan los aumentos que cubren a los pensionados que ya estaban jubilados al momento de la decisión. Estos aumentos irregulares no siguieron el ritmo del desarrollo de los precios durante los últimos años.

El sistema antiguo recibe transferencias presupuestarias anuales en forma directa como mediante una reserva externa que se encuentra en fideicomiso con Banco Nacional. Cada año se reciben transferencias presupuestarias directas por $20.5 millones; pero lo importante es que los aumentos en los beneficios de pensión se financian con el presupuesto estatal. Por tanto, cada aumento a las pensiones crea una nueva partida de subsidio. Además, el gobierno no tiene responsabilidad financiera directa por la solvencia o liquidez de la CSS. Al mismo tiempo, la tesorería transferirá cada año $140 millones entre 2013 y 2060 a un fideicomiso en el Banco Nacional, cuyas reservas se pueden utilizar únicamente para financiar el déficit del sistema tradicional. Dados los rápidos aumentos en el déficit de efectivo de este sistema, el fideicomiso se agotará en 2022.

El estudio recomienda mejorar los retornos de la CSS con inversiones

CONTRATAR A ESPECIALISTAS

Un tema importante a destacar en cuanto al modelo de inversión de la CSS es que no tiene una estrategia de inversión además de implementar los estrictos lineamientos que le permite la Ley. Para mejorar los retornos de la inversión y la diversificación de riesgos, recomiendan a la CSS tener más flexibilidad para establecer sus políticas de inversión y asignación de activos. Esto requiere de una reglamentación menos restrictiva y delegar más responsabilidades a la CSS. Dado que la entidad no cuenta con profesionales independientes, quienes pueden asegurar inversiones prudentes mejor que una junta directiva tripartita o que los expertos empleados por la CSS, es importante que se contraten asesores especialistas en inversiones. Estas personas podrían desarrollar una política de inversión, una asignación de los activos, metodologías de medición de desempeño, así como marcas de referencia.

El estudio recomendó diversificar las inversiones. Que las limitaciones actuales a la cartera impuestas por la ley se liberalicen gradualmente en el caso de los esquemas de beneficios definidos. Se propone que las regulaciones de inversión pongan un límite superior de bonos gubernamentales y un límite superior de capital y bonos corporativos emitidos por empresas privadas. También se recomienda que no sólo se permita, sino se aliente la diversificación internacional en niveles bajos tomando en cuenta la dolarización de la economía panameña y la ventaja que puede tener al invertir en mercados estadounidenses.

En el sistema mixto se recomienda una liberalización más agresiva porque los miembros aún son jóvenes, su jubilación es lejana y hacer inversiones más arriesgadas pero con mejores retornos es una estrategia acertada.