Procesos históricos en la evolución de riesgo de desastres en la ciudad de Panamá

Desde su fundación en 1519, la ciudad de Panamá presentó condiciones que se caracterizaron por su insalubridad, limitaciones en cuanto a su emplazamiento y conectividad vía marítima, además de la vulnerabilidad ante posibles ataques de piratas y corsarios. A pesar de estas condiciones hostiles para el poblamiento, para 1666, la ciudad de Panamá contaba con unas mil viviendas con aproximadamente 10,000 habitantes, ocho conventos, una catedral y un hospital. Entre la fecha de su fundación, y su destrucción por el pirata Henry Morgan en enero de 1671, la ciudad de Panamá enfrentó diversos desastres, mayormente relacionados con las condiciones precarias de las construcciones, la gran mayoría de ellas de madera (Tejeira, 2001).

Una vez la ciudad se traslada a su actual ubicación en el corregimiento de San Felipe, y durante todo el período colonial, la ciudad logra superar los peligros externos (ataques de piratas) al quedar completamente fortificada y al cambiar las circunstancias históricas que originaban estos ataques. Persisten los problemas de abastecimiento de agua, además de los incendios que destruyen buena parte de las edificaciones.

Con la independencia de España y durante el período de unión a Colombia, la endeble infraestructura de las edificaciones y la falta de un sistema de provisión de agua, ocasionan la pérdida de población del centro histórico y su expulsión hacia el arrabal santanero. El problema de las epidemias toma mayor relevancia, especialmente con la construcción del Ferrocarril y posteriormente con las obras de construcción del canal por los franceses. Fiebre amarilla, cólera y malaria se encontraban entre las principales causas de muerte durante este período, situación que no se resolvería hasta prácticamente la finalización de la construcción del Canal por los norteamericanos, durante la segunda década del siglo XX. Durante este período los incendios y luego el terremoto de 1882, fueron los desastres que mayores daños ocasionaron a la ciudad.

A partir de la construcción del Canal de Panamá, el principal factor de vulnerabilidad urbana a abordar sería el problema de la vivienda precaria. Panamá entra en un período en que las preocupaciones por los ataques de enemigos externos parecen haber sido superados.

Los norteamericanos realizan las inversiones y establecen los programas necesarios para mejorar las condiciones sanitarias de la ciudad y acabar con las epidemias que habían estado afectando a la población con mayor fuerza durante el siglo XIX. Ocurren algunos incendios, como el del Polvorín y se registran al menos dos sismos de importancia, en 1909 y 1914, este último de intensidad 7 en la escala de Richter. Sin embargo, estos desastres no parecen afectar de forma notable la consolidación y crecimiento de la ciudad de Panamá.

Luego de la construcción del Canal, se inicia un proceso de crecimiento urbano en el que se alterna por un lado el aprovechamiento por parte de los privados de la construcción de infraestructura por parte del Estado (ya sea de Panamá o Estados Unidos), para la generación de urbanizaciones formales, y por el otro, la toma de tierra para la conformación de asentamientos bajo condiciones precarias de vivienda. Ambos procesos se dan sin que mediase un instrumento de planificación u ordenación del territorio, que contuviese el proceso acelerado de ocupación que se estaba desarrollando.

A partir de la década de 1990, el principal motor en la generación de la vulnerabilidad urbana en la ciudad de Panamá corresponde a los procesos de construcción desordenada de urbanizaciones, centros comerciales y áreas industriales en la cuenca del río Juan Díaz. Panamá Este es la zona que concentra los mayores impactos en personas y viviendas afectadas (58% en ambos casos) además de muertes registradas (43%) por desastres naturales en el Área Metropolitana entre 1990 y 2015. Entre 2011 y 2016 fue también la zona que concentró el mayor número de viviendas construidas en la ciudad de Panamá, con un 60% (Censo de Construcciones, INEC).

En la actualidad, a pesar de los esfuerzos realizados por desarrollar un marco normativo para la gestión integral del riesgo de desastres y el ordenamiento territorial en Panamá, en el cual se incorporan lineamientos sobre la mitigación y adaptación al cambio climático, en la práctica, los planes elaborados hasta el momento carecen de la profundidad necesaria en cuanto a los alcances en los diagnósticos realizados y los instrumentos desarrollados.

Urge una revisión del marco normativo vigente en materia de gestión integral del riesgo de desastre y de ordenamiento territorial, que unifique los tres ámbitos de acción existentes en la actualidad (gestión del riesgo de desastre, ordenamiento ambiental y urbano) e incorpore de forma más integral los aspectos relacionados con la adaptación al cambio climático, desafío ya presente y para el cual no hemos realizado las acciones necesarias para prepararnos.

Estas modificaciones deben identificar a un actor institucional dentro del rol rector, establecer metodologías científicas para la incorporación de los aspectos de cambio climático y gestión integral de desastres, y definir una jerarquía de instrumentos de planificación que sea detallada y complementaria al mismo tiempo.