El Fondo Obrero y del Agricultor: la complicada introducción del impuesto sobre la renta en Panamá

“La labor de reconstrucción nacional ha de ser ardua y lenta… En más de una ocasión hemos de ver destruidas nuestras esperanzas y postergadas nuestras aspiraciones personales”, decía el decimoquinto presidente Harmodio Arias el 1 de octubre de 1932 al momento de su toma de posesión.

“El país y las clases trabajadoras en especial pasan hoy en Panamá, como en el universo entero, por un periodo de angustias que no se han conocido antes en la historia de la República. Yo tengo el más vivo anhelo de remediar esas angustias. Estoy trabajando y trabajaré sin descanso con todas las energías de mi corazón y de mi mente, porque este periodo de malestar, de falta de trabajo, de escasez de pan y de techo pase cuanto antes”, explicaba durante los días siguientes, mientras pedía a la población patriotismo y sacrificio; pensar en el colectivo antes que en uno mismo.

Y la hora del sacrificio era. El mismo día de su toma de posesión, el nuevo presidente sancionó la Ley 11 del 1 de octubre de 1932 - presentada a la Asamblea Nacional por su antecesor, el presidente Ricardo J. Alfaro- para reducir el salario de los funcionarios públicos entre un 7.5% y un 15%.

Para los cientos de funcionarios, en su mayoría personas humildes que hacían enormes esfuerzos por pagar la renta o asegurar la alimentación de sus familias, era la tercera disminución de sus ingresos en los últimos seis meses.

Pero, para el presidente Arias y los diputados, “era preferible devengar un sueldo pequeño que se paga puntualmente a mantener indefinidamente la situación actual en que ningún empleado público puede saber cuándo le será pagado su sueldo”.

La ley 11, que también limitaba los puestos públicos a una persona por familia y recortaba el número de puestos, ayudaría al gobierno de Arias a nivelar el presupuesto, en conjunto con otros severos recortes de gastos establecidos por el contralor Martín Sosa.

“Se recortó todo lo innecesario”, diría el contralor, explicando las drásticas economías que aunadas al cobro de tributos atrasados, permitieron a la nueva administración ver resultados en un mes.

Si en los buenos tiempos, el presidente Florencio Arosemena (1928-1931) había contado con un presupuesto de $650 mil mensuales, para noviembre de 1932 las entradas se habían reducido a $485 mil, un dinero que debía repartirse entre las obligaciones de la deuda externa ($130 mil), los compromisos salariales y demás gastos del Estado.

Sin embargo, era un adelanto con respecto a los meses anteriores. El déficit mensual de hacienda de $200 mil en septiembre de 1932 se redujo a $50 mil en octubre y a $10 mil en diciembre de ese mismo año.

Antes de la Navidad, ya los funcionarios públicos habían recibido sus tres meses de sueldos atrasados.

Ahora restaba enfocarse en el problema del desempleo.

Si la primera gran batalla del gobierno de Harmodio Arias (1932-1936) había sido apaciguar el desborde de pasiones provocado por la crisis inquilinaria de agosto a noviembre de 1932 (ver “El Angustioso inicio de la presidencia de Harmodio Arias”), la segunda fue la de enfrentar el grave problema del desempleo en momentos en que este exponía al país a nuevos estallidos sociales.

La propuesta de Arias fue la creación del Fondo Obrero y del Agricultor, que a pesar de ser concebido como un proyecto de emergencia, terminaría siendo una de las más importantes leyes de su gobierno.

El proyecto fue llevado a la Asamblea por el Secretario de Agricultura, Alejandro Tapia, antes de finalizar el primer mes de gobierno.

Se trataba de un concepto novedoso, cercano a las propuestas teóricas formuladas por el economista J. Maynard Keynes, que, contrarios al concepto clásico del liberalismo, propugnaban por una moderada intervención estatal a través de la inversión y el gasto público.

El proyecto, como fuera presentado por Tapia, fijaba un gravamen para los empleados, gerentes, administradores y propietarios que devengaban sueldo con el fin de establecer un fondo que se invertiría en la construcción de obras públicas para dar trabajo a una parte de la “inmensa caravana de desocupados que pasean su miseria por las calles, parques y plazas de la ciudad de Panamá”.

Pero si en un principio la idea de esta iniciativa solidaria que permitiría aliviar el sufrimiento de los más necesitados había sido acogida positivamente por la ciudadanía, al momento de empezar a ser aplicada, la mayoría de los afectados por la ley quedarían horrorizados.

Los inspectores del gobierno que se acercaban a los establecimientos comerciales a hacer un censo de número de empleados y salarios devengados, se encontraron con que las empresas se negaban a entregar ninguna información o reducir ningún dinero a sus empleados mientras no mediara una orden judicial.

La población se oponía abrumadoramente a la nueva ley. El consenso era que se trataba de un gravamen al trabajo, que despojaba a los empleados públicos y privados de parte de sus salarios, dejando libre de gravámenes la rentas de los profesionales médicos, abogados, dentistas, contadores, terratenientes e industriales.

La “Unión defensiva de empleados de Panamá” una asociación creada por empleados del comercio de las ciudades de Panamá y Colón, amenazó con un paro general, que suspendería todas las actividades bancarias, comerciales e industriales de la ciudad y muy posiblemente parte de las gubernamentales si se continuaba con la ley que “priva al elemento asalariado del país de parte de sus sueldos”.

Varios destacados abogados como Eduardo Chiari, José Dolores Moscote y Fabián Velarde se unieron a las críticas, tachando la ley de “inconstitucional”.

“La ley del Fondo Obrero priva de su propiedad a las personas que reciben un sueldo a cambio de servicios… una privación que se intenta consumar a título de contribución, cuando, de acuerdo con nuestra Constitución, nadie puede ser despojado de lo que legalmente le pertenece”, decía el abogado Fabián Velarde, calificando la ley de “injusta, odiosa y en pugna con la constitución nacional”.

El abogado Eduardo Chiari, coincidía en tildar la ley de “inconstitucional y notoriamente injusta”.

El aluvión de fortísimas críticas tuvo la virtud de generar en su momento un debate intenso que obligó al gobierno de Harmodio Arias a revisar la generalidad del sistema tributario con el fin de implantar reformas e innovaciones.

Lo que las críticas no lograrían sería desviar el curso de acción del presidente al respecto del Fondo Obrero.

“Seguiremos adelante”, dijo José de la Cruz Herrera, director del Fondo del Obrero y el Agricultor. “Tenemos que proporcionar ocupación, pan y abrigo a los que tienen menos que nosotros y evitar las naturales explosiones populares producidas por el hambre que tan trágicos y fatales han resultado en otros países”.

En forma similar se expresaba el secretario Tapia, quien alegaba que la ley era imperfecta, pero era “una experiencia que permitiría transitar hacia regímenes tributarios modernos y justos”.

Según el secretario Tapia, la oposición a la ley se debía a que la población estaba acostumbrada a pagar impuestos indirectos. “Los impuestos indirectos se dan con narcótico y el impuesto directo se aplica sin anestesia. De allí que en el segundo caso el afectado grite, patalee, gesticule y haga cuanta morisqueta pueda para evadir el peso fiscal”.

Pero el futuro estaba en la introducción del impuesto sobre la renta, que se consideraba más moderno y justo que el tradicional sistema de impuestos a actividades específicas, como la importación de bienes, el papel sellado, al degüello de ganado, cigarrillo, alcohol, inmueble, a la propiedad de viviendas de alquiler, impuestos que invariablemente eran traspasados al consumidor sin que este se diera cuenta “cuando compra un traje de $20 ha pagado $5 por el impuesto de introducción”. De hecho, la primera crisis inquilinaria panameña, en 1925, se originó cuando el presidente Rodolfo Chiari aumentó el gravamen de propiedad urbana del 2% al 5%, y este fue traspasado por los caseros a sus inquilinos-.

A pesar de la determinación del gobierno, la presión pública continuaba. Los diarios de la época dedicaban la mayor parte de sus primeras planas a recoger críticas contra la ley. Por fin, el 13 de febrero de 1933, asesorado por una comisión de diputados y por el Secretario de Hacienda y Tesoro, el presidente emitió un decreto que modificaba la Ley 42, y eliminaba “cualquier reclamo de que esta fuera injusta”.

En lugar de los asalariados, el gravamen se aplicaría a cuantas personas “naturales o jurídicas dentro de la República deriven u obtengan entradas pecuniarias por razón de empleo, negocio, profesión u oficio y como producto de bienes de cualquier naturaleza”.

En sus aspectos prácticos, el Fondo del Obrero y el Agricultor fue de carácter eminentemente solidario y contribuyó a satisfacer las necesidades de empleo y desarrollo de los panameños extremadamente afectados por la crisis de la depresión de 1929-1933, tanto en la capital como en las colonias agrícolas del interior de la República.

En el sentido fiscal, lejos de tratarse de un fondo temporal, de emergencia, como fuera concebido, terminó, con sucesivas modificaciones - ley 49 de 1934, y el Decreto 19 de 1935- , convertido en la primera experiencia con el impuesto sobre la renta.