Economía moral: la medición de la pobreza en Panamá

Las crisis tienen la capacidad de evidenciar y profundizar los problemas estructurales de los países. En el caso panameño se reiteró la situación de vulnerabilidad en la que vive una parte considerable de la población. En este contexto, abordar el estudio de la pobreza cobra mayor relevancia, entre otras cosas, por sus connotaciones morales. A pesar de la gravedad del asunto, es preocupante que en el país se haya descontinuado la publicación de los estudios de pobreza y no exista una estimación del impacto de la crisis en los niveles de pobreza.

Al abordar este fenómeno, surgen dudas acerca de su definición y medición. En el primer aspecto, se destaca el concepto planteado por Oscar Altimir, que identificó la pobreza como “un síndrome situacional en el que se asocian: el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo o dentro de los estratos primitivos del mismo, actitudes de desaliento y anomía [bajos niveles de ingreso], poca participación en los mecanismos de integración social, y quizás la adscripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad”.

Una aplicación operativa del concepto nos podría llevar a determinar que una persona experimenta una condición de pobreza cuando sufre una o más carencias, algunas imprescindibles para la supervivencia humana y otras necesarias para desarrollar una vida digna. Las primeras se determinan en función de las necesidades energéticas del cuerpo humano y la satisfacción de necesidades básicas como vivienda y vestido, etc. Las segundas están determinadas en buena medida por las condiciones materiales del contexto histórico en el cual se encuentre la sociedad. A nivel general, implícitamente se acepta este tipo de definición para desarrollar una metodología que permita estimar la pobreza.

La medición de este fenómeno puede realizarse a través de diferentes enfoques. El más aceptado y el que se ha venido utilizando en el país se reconoce como enfoque absoluto, en el cual una persona se considera pobre de acuerdo con la satisfacción de un conjunto de necesidades cuya privación, independientemente del contexto, supone un riesgo para la vida.

Durante los últimos años, dos metodologías han primado en la medición de la pobreza en Panamá: la monetaria y la multidimensional. La pobreza monetaria se divide extrema y general, ambas en función del ingreso. En el primer caso se determina una línea de pobreza ligada al costo de una canasta alimentaria estimada por el MEF; la línea de pobreza general añade un presupuesto destinado para el gasto que se realiza en vivienda y otros bienes y servicios básicos.

Por otro lado, la metodología de la pobreza multidimensional evalúa 17 indicadores que abarcan cinco dimensiones: educación; salud; trabajo; ambiente, entorno y saneamiento; vivienda, servicios básicos y acceso a internet. Si una persona tiene carencias en el 33 % de los indicadores, se considera en pobreza multidimensional.

Todas las metodologías para medir la pobreza que han sido utilizadas en Panamá pueden -y deben- ser sometidas a un escrutinio crítico, especialmente las dos “oficiales”, que, dicho con humildad de rigor, tienen aspectos muy cuestionables. Por el momento, basta decir que estas metodologías tienen el mérito de existir y de haber dotado al país de cifras de pobreza desde el año 2011. Sin embargo, es necesario señalar tres puntos. Primero, los estudios de pobreza monetaria ya no se encuentran en ninguna página de las instituciones del Estado. Este no es un hecho menor. Segundo, los últimos reportes de pobreza monetaria que estuvieron publicados datan del año 2017, lo cual es preocupante si se tiene en cuenta que, en el 2018-2019, se profundizó la desaceleración de la economía, mientras que las cifras de desempleo e informalidad iban en aumento, condiciones propicias para el crecimiento de los niveles de pobreza. Por último, tampoco se publicó ningún informe de pobreza multidimensional con referencia al año 2019, y el publicado en el 2018 sufrió un fuerte recorte en términos de contenido, si es comparado con el informe del 2017.

Está claro que la pandemia de COVID-19 tendrá un impacto considerable en los niveles de pobreza, especialmente en países subdesarrollados que cuentan con un insuficiente respaldo estatal dirigido a las personas de menores ingresos. La Cepal estima que el número de personas en esta condición aumentará en 28.7 millones, para alcanzar los 214.7 millones de pobres (el 34.7 % de la población regional). No existen estimaciones locales oficiales del impacto de la COVID en los niveles de pobreza.

¿Por qué son importantes las cifras? Porque estas deben ser la base fundamental para la elaboración de políticas públicas dirigidas a mitigar estas condiciones que, constitucionalmente, el Estado tiene la obligación de corregir. Urge que los organismos locales estimen la situación de la pobreza. Es comprensible que, por ejemplo, para este año, la Encuesta de propósitos múltiples, que es la principal fuente de información para la estimación de este fenómeno, no se haya podido desarrollar en la fecha estimada, pero esto también deja claro que el INEC debe tener protocolos diseñados para coyunturas adversas y, además, debe contar con mayores recursos (sufrió un recorte del 37 % en el presupuesto del 2021). Idealmente, como sucede en otros países de la región, no deberían ser los ministerios, sino los institutos de estadística los que estimen la pobreza, ya que, en teoría, estas instituciones tienen un mayor grado de independencia. Además, los informes que han publicado y los que están por publicarse, deberían estar acompañados de su base de datos y especificar claramente la forma en la que se realizaron los cálculos en ambas metodologías. Una política pública que no se sustenta en datos está destinada al fracaso.