Análisis: plan distrital de ordenamiento territorial de Panamá

En las últimas semanas ha surgido una controversia con respecto al plan distrital de Panamá, un plan de ordenamiento territorial que fue contratado por el gobierno municipal en 2017 y se finalizó en junio de 2019. Siendo que existe un reclamo generalizado de ordenamiento y planificación, ¿por qué entonces causa resquemor la formalización de un plan?

Para abordar esa pregunta, se pueden ir desglosando otras interrogantes como ¿qué hace y qué debe hacer un plan similar? Una respuesta muy resumida es que un plan desarrolla una visión participativa de cómo quiere y puede ser una ciudad, región, o un área definida en especial y luego establece el camino a seguir para llevar a la realidad esa visión.

En un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), algunos de los temas más importantes son anticipar cuánta población nueva se espera, cuáles son las principales actividades que conviene realizar y dónde puede ocurrir de mejor manera la construcción de nueva vivienda para la demanda de la población, así como dónde pueden y deben darse distintas actividades como el comercio, la industria, la labor institucional y la recreación pública.

Para hacer todo esto, el plan construye una visión a través de ejercicios participativos, luego desarrolla escenarios para identificar cuáles son las principales tendencias actuales y qué pasaría si nada se hiciera. Luego, en la práctica en Panamá, el plan elabora lo siguiente: i) una normativa; b) un documento gráfico de zonificación; y c) un plan de inversión, que en su conjunto nos llevarían a realizar una visión óptima.

Se le llama óptima, porque es lo más cercano a lo deseable, que se identifica como viable. Este párrafo es un ejercicio sobre simplificar la explicación, pero busca dejar claros algunos aspectos salientes de lo que hace un plan.

En Panamá hoy es frecuente, incluso en vecindarios céntricos y acaudalados, tener malos servicios básicos e interrupción en ellos.

Frecuentemente falta el agua, la energía eléctrica y el servicio de comunicaciones por horas en algunos lugares, y durante días, en otros. Se ve conflicto en el uso del suelo, edificios de 60 pisos al lado de casas unifamiliares, talleres de chapistería junto a escuelas. Congestión vial incluso durante la pandemia. Autos estacionados sobre aceras, y muchos otros problemas.

Estos son síntomas del estado disfuncional de la planificación, desarrollo urbano y, más recientemente, el ordenamiento territorial.

Hay bastantes argumentos que sustentan que la estructura normativa actual, que permite 1,500 personas por hectárea y un máximo de 2,000 a través del sistema de bonificación, está generando exceso de concentración de población en el centro de la ciudad, mientras que las afueras son dispersas y de baja densidad de población.

Para cuando se comenzó a elaborar el plan en 2017, el censo de 2010 tenía ya siete años y la fiabilidad de los datos y proyecciones disminuyen con el tiempo.

Los censos son las principales fuentes de datos primarios e institucionales para planes y otros estudios. Si no se conoce la cantidad de población y sus características socioeconómicas, además de su acceso a servicios básicos, esto limita la capacidad y precisión de los planes como instrumentos de ordenamiento. Ya han transcurrido 11 años del último que fue realizado.

Cuando cualquier profesional presenta un proyecto de urbanización al Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Mmiviot) tiene que aportar la información acerca de cuántos metros cuadrados de lotes va a tener en la urbanización y bajo qué norma de desarrollo se rige esta; así se puede calcular la población que esto implicaría albergar, en términos de las unidades de vivienda que se permitirán en cada lote según la norma.

El urbanizador también tiene que indicar cuántos lotes comerciales va a tener y con qué metraje.

Conocer esta información facilita estimar los requerimientos de infraestructura que se asocian a las demandas de la población proyectada y sus actividades. De la misma manera, un plan debe establecer la demanda proyectada para vivienda y otros usos del suelo.

Los POT se diseñan para lo que llamamos un horizonte temporal de 20 años, con la opción de ser revisados cada cinco. Este plan distrital fue adjudicado y contratado en el período administrativo anterior, que terminó en 2019.

Sin embargo, no fue hasta el tercer trimestre de 2020 en que la Alcaldía circuló un borrador de propuesta de modificación, distinto a lo que se había consensuado durante la elaboración, a diversos actores como la Junta de Planificación Municipal y la Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA).

El plan establece una normativa urbana con un concepto similar al de plan parcial de San Francisco, que incluye varias consideraciones innovadoras que se estiman necesarias. Ese plan parcial tuvo algunas dificultades en su implementación y fue necesario establecer un límite de densidad de población aplicable a cada lote. Sin embargo, en concepto de las alturas, el POT de San Francisco propone límites de altura menores a lo que alcanzan muchos edificios que se desarrollan con la norma actual.

La nueva propuesta aumenta las densidades a 2,000 personas por hectárea. Es decir, el tope máximo que antes se podía alcanzar solo aplicando el sistema de bonificación, es ahora permitido por la norma de manera directa. Este no es un cambio pequeño y plantea algunas dudas como: ¿cuál es el criterio para determinar que lo que necesita la ciudad de Panamá es permitir mayores densidades de construcción?, ¿cuándo la volumetría permitida por el plan no permitiría alcanzar la densidad máxima establecida y cuál criterio va a prevalecer?, ¿está expuesta esta norma a la discrecionalidad del funcionario que la revisa?

Por otra parte, los materiales que presentaron en ese momento, agosto de 2020, no incluyeron la información del documento gráfico de zonificación, es decir, se pudo consultar las normas propuestas, pero no dónde aplicarían. Tales condiciones ponen mucho límite al análisis sobre el plan, con incertidumbre sobre las proyecciones de nueva población y sobre la forma exacta en que se plantea que se distribuya esa población.

Considero que el plan que se presentó, en su versión original, es un trabajo valioso e importante. Sin embargo, tras importantes cambios, se requiere una nueva labor de participación y divulgación.

También se debe considerar que en la gestión de riesgo de desastres se recomienda que, tras la ocurrencia de un desastre, se deben actualizar los planes vigentes. Es evidente que estamos viviendo en medio de un desastre, la pandemia, y eso supone una oportunidad para reformular nuestros instrumentos de ordenamiento.