El planeamiento urbano y la política de vivienda en Panamá

La cotidiana realidad del mal funcionamiento de una ciudad que ha crecido sin regulación urbana alguna, ha impuesto, al menos temporalmente, un freno al modelo fragmentado sobre el cual se ha dado su desarrollo y expansión. La negativa por parte del IDAAN de autorizar la entrega de nuevas viviendas y de permitir la construcción de nuevas urbanizaciones en algunos sectores del Área Metropolitana, debido a la imposibilidad de abastecer estos proyectos con agua potable, representa un serio obstáculo a la recuperación del sector construcción e inmobiliario, y a la apuesta de ser un motor de la reactivación económica del país.

El diagnóstico es por todos conocido y por muchos repetido. La falta de planificación al desarrollo urbano, y la ausencia de autoridades urbanísticas que ejerzan de forma efectiva su función de ‘controlar y orientar el desarrollo’, son quizás dos de las causas más importantes de la crisis que vive desde ya hace algún tiempo la ciudad de Panamá.

Los síntomas de este mal son sentidos por toda la población, con mayor o menor gravedad, dependiendo del nivel de bienestar en el que se viva. La mayoría de nosotros sufrimos a diario la congestión vehicular, problemas como la inexistencia de aceras, las debilidades del acceso al sistema de transporte formal, mientras prolifera el transporte informal y la falta de espacios públicos, todos estos, externalidades negativas de esta forma desregulada de hacer ciudad.

En este contexto, urge entonces la tarea de ‘ordenar el territorio’ a través de las herramientas que el desarrollo técnico- científico y los marcos legales existentes nos proveen. Estas herramientas serían el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y la puesta en funcionamiento de una entidad, que tanto a nivel local, regional y nacional, gestione la ejecución de los supuestos que en este tipo de documentos se plantean.

De acuerdo con la legislación panameña, el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano es la organización del uso y la ocupación del territorio nacional y de los centros urbanos, mediante el conjunto armónico de acciones y regulaciones, (…), con la finalidad de promover el desarrollo sostenible y de mejorar la calidad de vida de la población.

La Ley 61 de 23 de octubre de 2009, establece que la creación del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, tiene como finalidad “establecer, coordinar y asegurar de manera efectiva la ejecución de una política nacional de vivienda y ordenamiento territorial destinada a proporcionar el goce de este derecho social a toda la población, especialmente a los sectores de menor ingreso, tal como lo consagra el artículo 117 de la Constitución Política de la República”.

Sin embargo, en la práctica parece existir una disociación entre las dos políticas por las cuales debe velar el MIVIOT. Esta disociación parece no solo darse a lo interno de los organismos del Estado, sino también en la forma en que es abordada y entendida cada una de estas políticas por empresarios, sociedad civil y ciudadanos en general.

Por un lado, hay un reclamo generalizado de la sociedad hacia los entes del Estado por lo que se considera la necesidad de ‘ordenar el territorio’. Esta política territorial, sería entendida como la definición de usos posibles, de su intensidad y compatibilidad. En el entorno urbano, la regulación de las incompatibilidades se entiende como la segregación de los usos que se consideran nocivos, (áreas industriales de las residenciales), molestos (un centro de diversiones de una escuela o una iglesia) y, más recientemente, de diferentes intensidades de uso (las viviendas unifamiliares de los rascacielos).

La política de vivienda se ha entendido, desde la década de 1940 hasta la actualidad, como una política asistencialista. La política de vivienda se encargaría de la provisión de ‘soluciones habitacionales’ por parte del Estado. Esto, con el fin de mitigar o contener el problema de la invasión ilegal de tierras para la construcción de asentamientos informales, por parte de la población que, por sus ingresos y condición laboral, no logran acceder al mercado hipotecario.

El resto de población, la que tiene los ingresos suficientes y trabajos estables y formales, estaría sujeta a las leyes del mercado. Para este grupo, se entiende que la oferta inmobiliaria y la capacidad de pago de cada familia definiría el acceso a la vivienda. La acción por parte del Estado estaría centrada en crear las condiciones adecuadas para que se desarrolle la inversión inmobiliaria, además de subsidiar a los ciudadanos parte de ese acceso al mercado inmobiliario, a través de la ley de intereses preferenciales.

La política de vivienda parece no tener un espacio claro dentro de la discusión sobre la ciudad que queremos y el ejercicio de ordenar el territorio. Esto, a pesar del alto costo económico que representa -solo en el 2019 se destinaron 6 billones de balboas para el subsidio de los intereses preferenciales- y lo central que resulta para las dinámicas de expansión y distribución de los usos de suelo en el territorio.

La construcción de los planes de ordenamiento no incorpora dentro de los mismos, el análisis y regulación de los efectos de subsidios como el del bono solidario o de la ley de intereses preferenciales. Esta falta de espacios se ejemplifica claramente en el hecho de que los Municipios, principal autoridad urbanística del territorio, no tiene dentro de sus competencias, la de regular la política de vivienda. ¿Cómo puede considerarse entonces que el Municipio puede regular y ordenar el territorio, si no tiene una injerencia clara sobre los subsidios que se otorgan y que son un aspecto central en la forma en que han crecido nuestras ciudades?

A través de los subsidios, se transfieren importantes montos a bancos y promotores con el fin de facilitar el acceso a la vivienda por parte de la población, sin establecer condiciones que permitan relacionar la construcción de viviendas con lineamientos establecidos en los planes de ordenamiento territorial, como el de la contención del crecimiento de la mancha urbana o la revitalización del centro urbano.

Existe una necesidad de orientar la política pública de vivienda, no solo hacia la dotación de soluciones de vivienda para aquellos que no puedan pagarla, sino también, a políticas que aseguren la posibilidad real, tanto a la población de ingresos bajos y medios, de elección del sitio donde se desea vivir y el acceso a las oportunidades y servicios que la población requiere para mejorar su calidad de vida. Asegurar el derecho a la ciudad debería ser el eje central de las políticas de vivienda y ordenamiento territorial.