La gobernanza en crisis. ¿Estructural o coyuntural?

La ‘crisis institucional' en que está sumergido el Estado panameño tiene como telón de fondo, la crisis social–espacial de la ciudad de Colón. La primera se desarrolla en los climatizados espacios de la Asamblea Legislativa; la segunda tiene un escenario similar a la ciudad Siria de Duma, sometida al inclemente bombardeo de fuerzas hostiles. No hay casualidad. Es la causalidad de un modelo económico-político que ya da muestras de agotamiento: crecimiento concentrador y excluyente, corrupción institucional, agrietado sistema de justicia, descrédito de la política y de los políticos y una partidocracia que lucra de la corrupción que ella fomenta.

MISIÓN Y VISIÓN DE FLACSO

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) es un organismo regional, instituido por la UNESCO para impulsar y satisfacer necesidades en el conocimiento de las Ciencias Sociales.

El Programa FLACSO-Panamá busca dotar a la población de análisis sobre los principales problemas que la aquejan, y contribuir con las estrategias de programas de solución.

El artículo 2 de la Constitución establece que el Estado está constituido por tres poderes y que estos actúan de manera limitada y en armónica colaboración. Sin embargo, estamos en una abierta crisis institucional que ponen en duda el accionar limitado; como también, la tan invocada colaboración armónica. En qué consiste la crisis institucional: es contingente o el producto del agotamiento de un modelo de dominación política.

El presidencialismo como régimen predominante en América Latina asume en el paradigma democrático diversas modalidades. La panameña es una de ellas. Como régimen representativo, todo ciudadano en este país sabe que poco o nada tiene que ver en las decisiones de gobierno, y que esta responsabilidad la tienen otros, una minoría. Con todo, lo que puede hacer o no hacer esta minoría está definido por la manera en que está organizado el gobierno. Como hablamos del presidencialismo panameño, la forma de la crisis está respondida. Veamos su contenido.

EL CARÁCTER DE LA CRISIS

Con un pasado de escasa tradición democrática, el sistema político del país se ha configurado históricamente —en la relación entre gobernantes y gobernados—, a partir de formas autoritarias de hacer política, en un contexto institucional deficitario en valores democráticos. Esta criolla organización descansa de manera preeminente en un sistema de partidos orientados al clientelismo político y a la cooptación. La existencia de un sistema multipartidista no hace más representativo, participativo o más democrático el sistema político. No obstante, en la sociedad panameña la fragmentación de partidos ha estado acompañada por una particular forma de acuerdos vinculados a unificadas prácticas políticas informales, que constituyen la agenda oculta de que en política todo está permitido.

Los partidos en nuestro sistema político tienen como atributos, además de articular estructuras efímeras con la sociedad civil, mostrar históricamente una debilidad intrínseca con respecto al poder del Estado, cualquiera que sea. Esta debilidad institucional no solo es la resultante de una manera de concebir y practicar la política de clientela y cooptación; es también, la expresión mediante la cual se organiza el régimen presidencialista que crea sus partidos desde el poder: Partido Panameñista, PRD, CD, Molirena.

Lo anterior configura desde la modalidad histórica del presidencialismo oligárquico del siglo pasado, un hacer de la política muy arraigada en nuestro medio de naturaleza autoritaria, y que reafirma el carácter delegativo que tiene nuestra democracia. Esta democracia delegativa recrea una cultura de liderazgos populistas y personalistas al afirmar en el imaginario político colectivo la idea, que el individuo providencial —el presidente— es la solución de los problemas, ya que se le proyecta como si estuviera superpuesto al sistema de partidos o a los intereses particularistas de la sociedad civil.

Se consideran como democracias delegativas aquellas que descansan en la premisa ‘de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato'(O'Donnell). Lo que se describe en buenas cuentas, es un sistema político o de gobierno de naturaleza presidencialista, que se hace adornar con una débil institucionalidad democrática, y en donde prácticas no formalizadas pero firmemente arraigadas configuran las orientaciones fundamentales de la política: clientelismo, patrimonialismo y corrupción.

LA PARTIDOCRACIA

En el caso panameño, gran parte del liderazgo populista y caudillista históricamente ha creado ilusiones de solución en una matriz de contradicciones acumuladas y no resueltas: entre una economía orientada a la concentración y exclusión social con fuertes demandas sociales de inclusión a partir de empleos decentes y con remuneraciones que garanticen calidad de vida; y por el otro, un sistema político acusadamente presidencialista, que vacía de contenido programático las propuestas políticas de largo plazo, beneficiando la inmediatez, el clientelismo y la corrupción. Para ello se ha servido de un sistema de partidos creados desde el poder que sirve de soporte al conformismo y a la falsa solución de los problemas. Colón es hoy la síntesis de lo históricamente no resuelto.

Aferrados a una cultura política de esquemas y simplificaciones, los partidos políticos no conciben otras formas de participación—representación política que garanticen y reflejen los sentimientos y necesidades de la ciudadanía, que no sea el nepotismo, la prebenda y el tráfico de influencias, como formas de ‘enriquecimiento ilícito' y de dominación política tradicional. Contrasta con lo anterior, una ciudadanía cada vez más ampliada y racional que incorpora y reclama de manera efectiva el ejercicio de derechos sociales, ambientales, étnicos y de género entre otros, y que es en definitiva hoy por hoy, la única fuente de legitimidad política.

EL FALSO EQUILIBRIO

Desde la perspectiva de las determinaciones, dos factores ayudan a entender el periodo y la crisis: un primer factor de índole estructural; y un segundo de naturaleza meramente circunstancial. El primer factor define históricamente la relación que el ejecutivo –el presidente— ha sostenido con la asamblea, y que le ha permitido a este gobierno—y a otros anteriormente— mantener una situación de control durante gran parte de su mandato, hasta la crisis que emerge hoy, como una crisis de gobernanza. Esta relación está explicada por un entramado institucional que tiene un papel central en la modalidad y en una práctica histórica de interacción entre el poder ejecutivo y los demás poderes, y que le garantiza al ejecutivo una serie de prerrogativas e iniciativas tanto legislativas como presupuestarias.

Este entramado institucional que permite una relación de fuerza a favor del ejecutivo es el que explica en parte, que el partido gobernante no siendo bancada mayoritaria, haya podido tener el control de la Asamblea, especialmente de la estratégica Comisión de Credenciales. El otro factor es obviamente el peso específico del gobernante Partido Panameñista como partido minoritario y su capacidad de alianza y acuerdos en la Asamblea Nacional. Aquí estamos ante una pérdida de capacidad de liderazgo y negociación frente a los partidos de oposición; pero también —y esto es lo fundamental— frente a un intento focalizado de recomponer relaciones institucionales, desde una visión meramente coyuntural de posicionamientos partidarios frente a las próximas elecciones.

CONSIDERACIONES FINALES

Desde una concepción de la sociología política estamos usando el concepto de ‘gobernanza' a partir del concepto de ‘régimen' (O'Donnell), que no solo define e identifica instituciones y actores relevantes (tanto públicos como privados); también incorpora los soportes normativos y reglamentarios que instala una modalidad de organización del espacio público en la estratégica relación estado—sociedad civil. Si estamos hablando de crisis de gobernanza en Panamá, esta se refiere a la crisis del régimen presidencialista y a su estructural vicio inherente de hacer política.