Sobre el ordenamiento territorial y los retos del plan para el distrito de Panamá

En la tarde del jueves 29 de abril del presente año tres urbanistas tuvimos un intercambio de ideas sobre el Plan Local de Ordenamiento Territorial (POT), por invitación del Círculo de Arquitectas de Panamá (CAP). Carlos Alvarado, Jorge Rodríguez Sam y el suscrito somos arquitectos, urbanistas y profesores en la Universidad de Panamá (UP).

Mi presentación se centró en los siguientes temas: i) ¿qué es un plan de ordenamiento territorial?, ¿cómo se enmarca un POT en leyes, normas e instituciones?, ¿cómo ha evolucionado la normativa de desarrollo en Panamá? y ¿qué dispone el POT?

Para entender lo que es un POT, debe estar claro, qué es el ordenamiento territorial y cuál es el alcance de estos planes. El ordenamiento territorial se manifiesta cuando los ejercicios de planificación consideran no solamente el desarrollo urbano, sino todo el territorio, incluyendo lo rural, periurbano y zonas naturales, sean boscosas o costeras.

Un POT es un instrumento de ordenamiento contemplado por la Ley No. 6 de 2006. Según la escala de aplicación, estos instrumentos se tipifican en la ley de la siguiente manera: a) planes nacionales; b) planes regionales; c) planes locales (POT); y d) planes parciales (PPOT).

Los planes nacionales y regionales son competencia del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot) como autoridad urbanística nacional.

Los POT son planes que se elaboran para un distrito. los municipios tienen competencia sobre los planes locales.

Este es el primer ejemplo en que un gobierno local toma la iniciativa de desarrollar un POT o plan local.

Los planes parciales se elaboran para zonas especiales que tienen requisitos especiales de manejo, planificación o conservación, como pueden ser áreas de valor natural o cultural o, por ejemplo, el polígono de influencia de las líneas del Metro. Existen planes parciales para las líneas 1 y 2 y, para la línea 3 existe ya un diagnóstico urbanístico disponible en el portal web del Metro.

Es lo que se llama el nivel sublocal. Sin embargo, en la Ley No. 6 se le da competencia al Miviot para el nivel sublocal y a los municipios en el local, lo que para mí es un contrasentido, pero hoy estoy en otros temas.

En la legislación colombiana, que es un importante referente para el caso panameño, el plan local es un instrumento de ordenamiento y de gestión. Sin embargo, aunque existen instrumentos de gestión, como la valorización que mencionaba en mi último escrito, en la Ley No. 6, no se contemplan.

En ese sentido, esta ley marco no contempla instrumentos de gestión ni de financiamiento, como la mayoría de las leyes marco comparables de otros países, eso dificulta la implementación de los planes, como explicaré más adelante.

Un plan de ordenamiento territorial, resumiendo lo que indica la Ley No. 6 debe: 1) definir estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, según los objetivos que se identifiquen; 2) diseñar y adoptar instrumentos de gestión y actuación; y 3) contemplar programas y proyectos que concreten los objetivos.

El primer punto se cumple parcialmente, porque en el Acuerdo Municipal No. 61 de 2021, que aprueba el PLOT, se establece y describe una serie de normativas y lineamientos correspondientes. Sin embargo, las normas requieren de un documento gráfico de zonificación o plan regulador para que se conozca dónde aplican.

En las 88 páginas del acuerdo no está incluido un plano regulador o el documento gráfico que se encuentra en la web del municipio, donde está el resto de los tomos, materiales y estudios, la mayoría de los cuales no están incluidos en el acuerdo.

Ese es el nivel de incertidumbre que genera ese documento. En el acuerdo publicado se derogan las disposiciones de otras normas urbanísticas que sean contrarias a este, no se deroga la Resolución Ministerial 169 de 2004 del entonces Mivi, por lo tanto, en ausencia de un nuevo plano, el documento gráfico de esa resolución estaría vigente.

Los otros dos puntos tampoco se cumplen. El segundo sería el más difícil, porque, como mencioné antes, la misma ley que exige que se incluyan estos instrumentos de gestión, no los contempla.

Finalmente, los programas, proyectos e inversiones que se requieren para llevar a la realidad un plan, normalmente se incluyen en el plan de inversiones y en el documento del acuerdo, este no está.

Para conocer más del proceso de planificación recomiendo ver, en ediciones anteriores de esta sección, ¿qué es y cómo se lleva a cabo el urbanismo? Y el artículo de la semana pasada de Carlos Gordón sobre la participación ciudadana.

Sobre el marco normativo e institucional en el que se inserta el POT, se puede explicar en términos de un ciclo: primero se desarrolla una visión país, que en términos de ordenamiento territorial se manifiesta en una política pública que ordene el accionar en este sector para todo el territorio.

A partir de la política se establece una ley marco, que rige la elaboración de los planes. Según se implementan los planes y pasa el tiempo, se logran ver los resultados. Para ese momento habrían pasado unos 20 años, y se da la oportunidad de evaluar lo andado e informar una nueva visión de país. En un estudio de la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ) se encontró –de una muestra de países centroamericanos que incluía a Panamá– que en ninguno se ha cumplido el ciclo completo.

En nuestro caso, la visión a 2030 existe en el llamado Plan Estratégico Nacional, producto de los diálogos multilaterales. El proceso de descentralización administrativa también es parte de este marco. La política pública de ordenamiento territorial existe desde 2019, pero está instrumentada por una resolución ministerial. Tiene menor jerarquía y es posterior a la ley marco, la antedicha Ley 6.

Se han elaborado planes y planes parciales de ordenamiento territorial, sin embargo los que se han implementado, o al menos, instrumentado por resolución, son una minoría. Finalmente, aunque pasa el tiempo, no parece que haya muchos esfuerzos por evaluar, y reconsiderar lo actuado, sobre todo al considerar las dificultades que se encuentran en este POT con tan solo un revisión inicial.

Por dar un ejemplo, en su charla Jorge Rodríguez Sam explicó que el propio plan contempla que la población del distrito de Panamá crecerá en 200,000 habitantes en los próximos 10 años. En los análisis preliminares que hemos realizado de lo que permitiría el POT, encontramos varios sectores donde la densidad actual permitiría construir, en unas cuantas manzanas, decenas de miles de viviendas, de manera que es fácil estimar que en su conjunto el plan permite construir viviendas para muchísima más población de la que es previsible que llegaremos a tener en 10 y en 20 años, el horizonte temporal usual para planes como este.

El plan está, a todas luces, desvinculado de la demanda de vivienda y el déficit habitacional.

El conversatorio que desarrollamos el jueves pasado fue interrumpido, durante la última presentación, por personas malintencionadas. Somos tres profesores que compartimos nuestras observaciones con la misma serenidad con la que impartimos nuestras clases. Nos surge la pregunta, ¿quién pudiera oponerse a eso?