Vacíos en la planificación urbana: el caso de la línea 1 del Metro de Panamá

La línea 1 del Metro de Panamá cumplirá en abril de 2024, diez años de estar en funcionamiento. Con una longitud de 16.3 km y 14 estaciones, en un recorrido norte-sur que va desde la estación de San Isidro, en San Miguelito, hasta Albrook, en Ancón. Su entorno es uno de los espacios más atractivos de la ciudad, debido a la centralidad e interconexión que permite esta nueva infraestructura. Sin embargo, su potencial de desarrollo urbano aún se encuentra subutilizado.

A partir de su construcción y puesta en funcionamiento, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot) promulgó una serie de normas que buscaban regular el desarrollo urbano alrededor de la línea 1 del Metro. Es así como aparece el Decreto Ejecutivo 1 del 7 de enero de 2010, que crea el polígono de influencia de la línea 1 del Metro, el cual varía en su amplitud entre 200 metros y 1 km de ancho.

En octubre de 2013 se aprueba el plan parcial para el polígono de la línea 1 del Metro de Panamá, como “el instrumento normativo de ordenamiento territorial para integrar el futuro tren urbano (...) a la ciudad que servirá. Siendo entonces este polígono de influencia, la intersección entre el Metro y la ciudad”.

La idea central de este plan se enfocaba en ser “un importante catalizador de actividades y servicios urbanos. Las construcciones, comercios, acceso a servicios públicos deportivos, culturales y de salud, así como el turismo y la recreación, tendrían lugar en estas áreas con mayor intensidad que antes (...) mientras se desarrollaba una cobertura más uniforme de transporte”. Con su implementación el plan debía lograr, “integrar a la mayor población posible al tejido socioeconómico urbano de la ciudad, contrarrestando los desplazamientos hacia la periferia de los grupos de ingresos medios bajos”.

El plan proponía aumentar la población que potencialmente podría residir en este polígono de influencia de la línea 1 del Metro en un 19%, pasando de 294 mil habitantes permitidos con la norma vigente en 2012, a 351 mil habitantes (57 mil habitantes adicionales), con esta nueva norma de 2013.

Este aumento propuesto en las densidades de ocupación del suelo se segmentó de la siguiente manera. Los sectores de áreas revertidas y central no aumentaban su número de habitantes –de hecho, el sector central la disminuía de 122 mil habitantes a 104 mil habitantes–, el sector intermedio apenas si aumentaba en 4 mil habitantes, mientras que el mayor aumento de población de esta propuesta de zonificación se daba en el sector de San Miguelito, donde se añadían 61 mil habitantes.

La actualización del plan, promulgada por el Miviot en 2018, lamentaba que “transcurridos cuatro años de la puesta en operación de la línea 1 del Metro de Panamá (...), se han observado muy pocos desarrollos a lo largo del polígono de esta línea, razón que impulsa a efectuar cambios en la normativa vigente, actualizando, revisando y ampliando conceptos técnicos”.

En esta actualización del plan de 2018, que incluye la extensión del polígono de la línea 1 hasta la nueva estación que se está construyendo en Villa Zaíta, se mantiene como eje central de su estrategia el lograr “un desarrollo densificado y compacto de la trama urbana que obligue a consolidar este importante eje ferroviario, de manera que pueda potenciar nuevas centralidades basadas en desarrollos residenciales multifamiliares y usos mixtos y mejora en la movilidad”.

Se puede sintetizar, de lo señalado en ambas propuestas de planes para el polígono de la línea 1 del Metro, que la visión para este sector que emana desde el Miviot, es la de cumplir con el ideal de una ciudad compacta, caminable, de usos mixtos, –comercio, instituciones, espacio público–, densa y con vivienda asequible. Si esta es la visión deseable, y plasmada en las declaraciones políticas por actores de los diversos sectores de la sociedad, entonces, ¿por qué no parece haber avances en el cumplimiento de estos planes?

Al revisar ambas propuestas –la de 2013 y la de 2018– se echa en falta un diagnóstico que permita identificar cuáles han sido los criterios para los cambios propuestos en la zonificación durante la realización de ambos ejercicios. No es posible validar, cómo cada nueva propuesta podría ayudar a materializar lo que no se logró con la anterior. Quedan sin responder preguntas como, ¿qué de lo propuesto con anterioridad funcionó?, ¿qué no funcionó y por qué?

Parte de este diagnóstico debería incorporar estudios sobre el comportamiento de la actividad económica y tendencias del mercado inmobiliario tanto dentro del área de estudio, como en el resto de la ciudad, con el fin de poder entender, con mayor claridad, de qué forma se van a integrar los diversos sectores alrededor de la línea 1 del Metro, y qué rol juegan estos sectores en las perspectivas de funcionamiento presente y futuro de la ciudad.

Por otro lado, el rol pasivo de las juntas de planificación urbana de los municipios y del propio Miviot, también ha influido en la falta de cumplimiento de los planes. Las autoridades urbanísticas se quedan limitadas a una función de aprobación o rechazo de las propuestas de planes y proyectos presentados por los promotores, pero no incluyen aspectos de gestión, promoción o coordinación de lo que sucede en la ciudad.

Tal como lo indica el plan del polígono de la línea 1, en su versión de 2018, hacen falta instrumentos de gestión del suelo que permitan darle vida al proyecto de zonificación que se plantea en este plan parcial. Esto, junto al vacío en cuanto a una autoridad que aborde la gestión de los planes, son males estructurales del marco normativo y de funcionamiento de la planificación panameña, los cuales deben ser abordados desde una reforma a la Ley 6 de 2006 de Ordenamiento Territorial.

Es necesario ensayar metodologías que impulsen el desarrollo de una planificación urbana que aborde los retos de la ciudad de una forma que integre consideraciones acerca del mercado de la vivienda, la movilidad y la actividad económica. Existen otras formas de pensar la ciudad, como 'los planes orientados al transporte' o la visión de la 'ciudad de los quince minutos' que facilitarían la modernización del proceso de planificación urbana en Panamá, el cual requiere pasar de la asignación de derechos de construcción, que es lo que actualmente ocurre con los planes de ordenamiento territorial, al diseño de comunidades y de visiones de ciudad.

En la próxima entrega, un análisis sobre ¿qué ha pasado con el desarrollo urbano alrededor de la línea 1 del Metro en los últimos 8 años? Y qué previsiones o propuestas deberían adoptarse para el futuro, ahora que se avecina una nueva revisión del plan en 2023.