El referéndum de 1992: la reforma constitucional que Panamá rechazó

Hace 34 años, el 15 de noviembre de 1992, fue la última vez que Panamá acudió a las urnas para reformar la Constitución Política.

Impulsada por el gobierno del presidente Guillermo Endara, la consulta buscaba modificar aspectos de la estructura del Estado, eliminar las disposiciones relacionadas con las antiguas Fuerzas de Defensa y adecuar la carta magna a un país que intentaba reconstruir sus instituciones después de la dictadura militar.

Sin embargo, la propuesta terminó derrotada: el 63,9% de los votos válidos favoreció el ‘No’, en un proceso que representó un revés político para el mandatario y puso en evidencia las dificultades de transformar el orden constitucional en una sociedad que todavía atravesaba las consecuencias de la crisis política de finales de los años ochenta.

Esto constituye uno de los episodios más importantes de la historia democrática panameña de la etapa posterior a la invasión estadounidense de 1989.

La Constitución Política de 1972 había sido aprobada durante el gobierno del general Omar Torrijos Herrera, en un contexto marcado por el predominio de los militares sobre la vida política nacional.

Aunque posteriormente recibió modificaciones, continuaba siendo la base jurídica del Estado panameño cuando Guillermo Endara asumió la Presidencia en diciembre de 1989. Su llegada al poder se produjo en circunstancias extraordinarias: asumió formalmente después de la caída del régimen de Manuel Antonio Noriega y de la intervención militar estadounidense.

La nueva administración tenía entre sus principales desafíos reconstruir la institucionalidad, recuperar la confianza en las autoridades y establecer mecanismos que garantizaran el funcionamiento de un sistema democrático.

Uno de los asuntos centrales era la transformación del aparato de seguridad del Estado. Las Fuerzas de Defensa, que habían concentrado un importante poder político y militar durante el régimen anterior, debían desaparecer como institución y dar paso a una nueva estructura de seguridad pública.

La intención era dejar atrás la estructura militar que había intervenido directamente en la conducción política del país y adecuar el funcionamiento del Estado a un modelo democrático.

No obstante, las modificaciones planteadas no se limitaban al ámbito de la seguridad. También contemplaban cambios en la organización del poder estatal y en distintos aspectos de la carta magna.

El artículo ‘Reformas constitucionales en Panamá’, de Marcos Antonio Velás Ávalos, publicado en la revista Ratio Legis del Instituto de Estudios Democráticos (INED) del Tribunal Electoral de enero-diciembre de 2026, identifica este episodio como un intento de reforma constitucional que no prosperó y destaca que la propuesta pretendía modificar el aparato de poder del Estado.

Entre sus planteamientos figuraba, además, la creación de un Tribunal Constitucional, una iniciativa que apuntaba a introducir cambios en los mecanismos de organización y control del orden constitucional panameño.

La consulta popular no se realizó en la fecha inicialmente prevista. El referéndum había sido programado originalmente para el 12 de abril de 1992, pero el calendario tuvo que modificarse después de que la Asamblea Nacional recomendara cambios a la propuesta de reformas constitucionales.

Las modificaciones obligaron a reorganizar los preparativos y a posponer la convocatoria electoral. La nueva fecha quedó establecida para el 15 de noviembre de ese año.

De acuerdo con la investigación Rol del Tribunal Electoral en la construcción de la poliarquía (1990-1999), de Lilia Rodríguez De León, del INED, también se contempló la facultad del Órgano Legislativo para divulgar el contenido de las reformas constitucionales, bajo el principio de neutralidad.

Esto significaba que la Asamblea podía explicar las modificaciones propuestas, pero no debía utilizar esa atribución institucional para promover alguna de las dos posiciones de la consulta.

Mientras se organizaba la consulta, el Tribunal Electoral desarrolló un proceso de depuración y actualización del Registro Electoral. Esta labor formaba parte de los preparativos para garantizar que el padrón utilizado en la votación reflejara adecuadamente a los ciudadanos habilitados para ejercer el sufragio.

La organización del referéndum representó un esfuerzo institucional considerable. Según los datos recopilados por Rodríguez De León, el presupuesto asignado para llevar adelante el proceso fue de $5,6 millones.

El referéndum también contó con atención internacional. La Organización de los Estados Americanos (OEA) envió una misión de observación electoral para acompañar el proceso, en respuesta a una solicitud formulada por el gobierno panameño.

El Informe Anual del Secretario General 1992-1993 de la organización documentó la presencia de esta misión durante el referéndum nacional sobre las reformas constitucionales, celebrado el 15 de noviembre.

Según el documento, la misión fue enviada bajo la dirección del Secretario General y estuvo presidida por el Secretario General Adjunto, Christopher R. Thomas.

La participación de la OEA tenía relevancia en un país que intentaba recuperar su institucionalidad democrática después de una década marcada por el protagonismo militar, las controversias electorales y la crisis política que precedió a la invasión de 1989.

La observación internacional constituía, además, un elemento de acompañamiento para un proceso en el que la ciudadanía debía pronunciarse sobre transformaciones estructurales del Estado.

El domingo 15 de noviembre de 1992, los panameños acudieron a las urnas para decidir el futuro de las modificaciones constitucionales.

El resultado fue contrario a las expectativas del gobierno de Guillermo Endara. La opción del ‘No’ obtuvo el 63.9% de los votos válidos, imponiéndose sobre quienes respaldaban la propuesta de reformas.

La participación electoral se situó aproximadamente en el 40% del padrón, de acuerdo con los datos recogidos por Rodríguez De León.

El rechazo significó que las reformas propuestas no entrarían en vigor y que la Constitución de 1972 permanecería como la norma fundamental del país, sin los cambios que el Ejecutivo había sometido a consideración ciudadana.

La derrota tuvo consecuencias políticas para Endara. Su gobierno había apostado por una transformación constitucional que consideraba necesaria para consolidar el nuevo sistema democrático, pero la ciudadanía decidió no respaldar la propuesta presentada.

El resultado evidenció que la eliminación de las estructuras asociadas al régimen militar no garantizaba automáticamente el respaldo popular a todas las iniciativas de transformación institucional impulsadas por las nuevas autoridades.

Asimismo, demostró la complejidad de someter a consulta un conjunto de reformas que afectaban distintos componentes del Estado, en lugar de concentrar el debate público en modificaciones puntuales.