APP: el verdadero desafío es proteger el interés público

La discusión sobre la reforma al régimen de asociaciones público-privadas (APP) apenas comienza. El Ejecutivo sostiene que permitirá ampliar y agilizar la provisión de infraestructura, mejorar la participación privada y elevar los estándares técnicos, fiscales y de control. La Asamblea ha presentado la iniciativa como una modernización del régimen vigente y ha destacado la incorporación del IDAAN y la CSS.

Ahora corresponde al debate legislativo —ojalá con masiva participación ciudadana— examinar cómo esas intenciones se traducen en reglas concretas. Más que confrontar al Estado con la empresa privada, el debate debe centrarse en las condiciones que protegen el interés público. Antes de firmar un contrato, Panamá debería responder cinco preguntas: qué problema resuelve, por qué se elige esta modalidad, quién asume los riesgos, cómo se garantiza la transparencia y qué ocurre si cambian las circunstancias.

Todo esto apunta al centro del debate: una APP no debería evaluarse solamente por la obra que permite construir, sino por el valor público que produce a lo largo de toda su vida útil. Pero allí empiezan las preguntas difíciles.

Una APP no elimina los riesgos de un proyecto; los distribuye entre el Estado y el contratista. Por ello, antes de aprobarla no basta con conocer su costo inicial. Es necesario determinar quién asumirá sobrecostos, caídas de demanda, retrasos, cambios tecnológicos o emergencias, y cuánto podría terminar pagando el Estado durante la vigencia contractual.

El proyecto contempla compromisos firmes y contingentes, garantías financieras y otros mecanismos asociados al financiamiento. La clave está en asignar cada riesgo a quien tenga mejores condiciones para administrarlo. Si el Estado concentra los principales riesgos mientras el privado conserva los beneficios, puede perderse el valor esperado.

Aunque las grandes infraestructuras requieren horizontes largos, una decisión tomada hoy puede comprometer a varias administraciones. La infraestructura puede durar medio siglo, pero no podemos saber cómo será Panamá entonces. Por eso, los contratos deben prever cambios económicos, tecnológicos, demográficos e institucionales, así como emergencias y nuevas necesidades de la población.

El proyecto permite que las APP también se originen en iniciativas privadas, lo que puede aportar innovación, pero exige reglas que garanticen transparencia, competencia efectiva y evaluación independiente. El originador puede recuperar determinados costos de preparación y, en ciertas circunstancias, igualar la mejor oferta. Por ello, será importante asegurar que estas ventajas no limiten la competencia ni terminen condicionando el interés público.

El proyecto incorpora al IDAAN y a la CSS al régimen de APP para proyectos relacionados con infraestructura pública, pero mantiene fuera del ámbito de aplicación los servicios de salud médica y el suministro de agua potable al usuario final.

La distinción es fundamental. Una cosa es utilizar una APP para construir, ampliar, mantener o modernizar infraestructura; otra muy distinta es que las condiciones de un contrato terminen condicionando la capacidad de una institución para cumplir su responsabilidad pública.

En el caso del agua, una APP podría desarrollar una planta, una red o una instalación de tratamiento, pero el Estado deberá seguir garantizando continuidad, calidad, seguridad y acceso adecuado. En la CSS ocurre algo similar: la participación privada en infraestructura no transfiere la responsabilidad institucional de garantizar las prestaciones y servicios. Por eso, en estos sectores la evaluación no puede limitarse al costo: debe considerar también continuidad, calidad, accesibilidad, equidad, resiliencia y capacidad de respuesta ante circunstancias imprevistas.

Una APP puede transferir al sector privado funciones de financiamiento, construcción, operación o mantenimiento, pero no puede transferir la responsabilidad pública. El proyecto fortalece la arquitectura institucional mediante un Ente Rector y una Secretaría Nacional de APP, con funciones de evaluación, control fiscal, promoción de competencia y seguimiento. Esto reconoce una condición esencial: sin capacidad pública no hay buena APP.

Contratos de varias décadas exigen profesionales capaces de valorar proyectos, proyectar demanda, evaluar riesgos, negociar condiciones, fiscalizar indicadores, interpretar modelos financieros y hacer cumplir los contratos. La verdadera fortaleza del régimen dependerá, por tanto, de que el Estado conserve y desarrolle esa capacidad técnica durante toda la vida de cada proyecto.

Las preguntas planteadas al inicio de esta glosa no buscan obstaculizar las APP, sino hacerlas más exigentes y transparentes.

El Ejecutivo sostiene que la reforma permitirá agilizar la provisión de infraestructura, ampliar la participación privada y elevar los estándares técnicos, fiscales y de control. Ahora corresponde al debate legislativo examinar cómo esos objetivos se traducen en reglas concretas.

Panamá necesita infraestructura, inversión, tecnología y capacidad de gestión, pero también un Estado capaz de seleccionar proyectos que agreguen valor, negociar adecuadamente, distribuir los riesgos, supervisar los contratos y proteger a los ciudadanos.

El éxito de una APP no debería medirse únicamente por la inversión movilizada o los proyectos adjudicados, sino por el valor público que Panamá obtiene a cambio de los recursos y compromisos que asume. En agua, salud y seguridad social, ese valor incluye garantizar derechos, calidad, continuidad y acceso para todos, durante generaciones.