Sistema mixto de pensiones fue mal diseñado en 2005

La Organización Internacional de Trabajo (OIT) concluyó el informe de recomendaciones para la Caja de Seguro Social (CSS) en diferentes temas. Entre las conclusiones, que se plantean en este reporte, señalan el deficiente diseño del modelo mixto, que abarca una cantidad limitada de cotizantes y que con el tiempo el componente solidario se debilitará en comparación con las cuentas individuales. Además, el informe señala como una medida urgente atender el déficit del sistema solidario y generar políticas que reviertan la tasa de informalidad, de lo contrario afectará gravemente al régimen de pensiones que podría alcanzar niveles críticos con un alto costo social.

En cuanto al déficit del Sistema Exclusivo de Beneficio Definido (SEBD) y las recomendaciones para mantener a flote el pago de pensiones del programa Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), se explica que este programa requerirá de aportes del Estado de forma permanente, lo que representa un desafío fiscal para el Estado.

El desglose de las conclusiones que cita el documento de 182 páginas al cual La Estrella de Panamá tuvo acceso, advierte que a pesar de que la economía panameña tiene un buen desempeño, este no parece traducirse en mejoras en los indicadores de formalización laboral, por ende, tampoco de las contribuciones para la seguridad social. Situación que limita las opciones para consolidar el acceso a la seguridad social para una porción importante de la fuerza de trabajo a nivel nacional.

En cambio, la informalidad mantiene una tendencia al alza “muy preocupante”, lo que deteriora el régimen de financiamiento del programa IVM. La advertencia que hace la OIT es que si el gobierno no toma medidas políticas para revertir esta tendencia, el país corre el riesgo de una profunda afectación de la sostenibilidad económica del régimen, que podría alcanzar niveles críticos, con alto costo social”.

En cuanto a gobernanza y gestión institucional, el segundo aparte de las conclusiones a las que llega la OIT, refiere una administración débil cuando a la gestión de cobertura contributiva e ingresos, incluyendo la afiliación, recaudación, inspección y control contributivo. Todos requieren de un trato integral, incluyendo comunicación adecuada. La observación se pone como una condición para fortalecer el régimen e incrementar la cobertura de la CSS para fortalecer el financiamiento tanto del IVM como de los otros programas administrados por la CSS.

Otro punto en este mismo orden de ideas es que la estructura orgánica de la entidad y su funcionamiento no tiene clara la importancia del IVM en términos de la disposición prevista en la ley. Pareciera que existen lagunas de información en cuanto a los datos precisos de validación y asignación de pensiones, la administración de la cuenta individual, el pago de prestaciones y la gestión de inversiones que son fundamentales para garantizar un buen desempeño del régimen.

Otro aspecto que no parece estar bien delineado es la función del Departamento Actuarial de la CSS y el de la Junta Técnica Actuarial. Al respecto, la OIT señala que sus funciones y responsabilidades en la gestión del IVM no están claras, por lo que recomienda la separación e independencia de funciones. En este sentido, la organización recomienda emplear metodologías y modelos en las proyecciones actuariales con las mejores prácticas internacionales.

Algo que ha persistido a lo largo de los años y que enfatiza la OIT es que el sistema mixto no lleva una contabilidad financiera individualizada y precisa de cada cuenta individual con un valor de cuota previsible, ni de su variación en el tiempo conforme cambian las condiciones del mercado de capitales que afecta el valor de las participaciones individuales. Como consecuencia, esta situación afecta la operación y los resultados del sistema de pensiones en conjunto.

Una conclusión fundamental es que las difíciles condiciones de financiamiento del SEBD crearían una presión fiscal que condiciona la sostenibilidad del sistema panameño de pensiones en su conjunto. Las reformas implementadas que apunten a garantizar la sostenibilidad de las pensiones del SEBD deberán contemplar una solución integral para el sistema en su conjunto.

En cuanto al Sistema de Beneficio Definido, al ser un esquema cerrado y producto del envejecimiento de los afiliados, la cobertura se caerá hasta extinguirse a largo plazo.

Para 2060 se quedará sin cotizantes activos debido a que la edad promedio de estos se incrementará progresivamente. Las proyecciones de la OIT indican que los últimos beneficiarios de este programa recibirán sus pensiones en 2090. El envejecimiento de la población creará fuertes presiones fiscales para el financiamiento del programa y la situación “debe ser atendida con urgencia”, señala la OIT.

La entidad internacional subraya que en 2024 se agotarán las reservas del sistema definido y además la CSS tendrá un incremento acelerado en la cantidad de nuevas pensiones, lo que ocasionará una fuerte presión en el financiamiento del creciente gasto del subsistema. El déficit operativo anual proyectado del SEBD en términos nominales crecerá y alcanzará un tope máximo anual en 2050 cercano a los $7,5 mil millones.

Como resultado de lo anterior, al Estado le va a tocar buscar nuevas fuentes de financiamiento para cubrir el déficit creciente, ya sea con la redefinición del fideicomiso actual o incremento de aportes económicos. La proyección es que el subsistema va a requerir financiamiento del estado permanente, hasta que se extinga. Esto representa un desafío aún mayor para el Estado que requiere intervenciones urgentes a corto plazo con soluciones duraderas y contundentes pensando en el futuro.

Como referencia, el valor anual adicional que el Estado deberá financiar alcanzará el 2,4% del PIB en 2030, 3,2% en 2040, 2,7% en 2050, 1,3% en 2060, 0,4% en 2070, y tenderá a cero de 2080 en adelante.

Lo que demuestra el informe es que las reformas que se hicieron en 2005 al subsistema fueron ineficientes. El Estado subestimó el cálculo de las reservas y los aportes que hizo al subsistema en niveles “sorprendentemente elevados y críticos”. Con respecto a lo que se previó en materia de aportes, son calificadas de exiguas, no tomaron en consideración los flujos de los recursos o mecanismos de financiamiento más allá de ese año.

Un hallazgo crítico de este informe es que el diseño que se conceptualizó en 2005 es que, con el tiempo, el componente solidario se achatará y se debilitará, en comparación con las cuentas individuales. Lo que los autores del texto invitan a reflexionar es si ese era un efecto buscado en su diseño en ese entonces.

El diseño, según la OIT, presenta implicaciones preocupantes en términos de tamaño y papel que tiene el beneficio definido en comparación con el ahorro individual. Por un lado, el tope planteado de $500 es bajo, abarca una proporción limitada de los cotizantes, lo que deja el componente solidario con un financiamiento débil, en comparación con el de cuenta individual que sí crecerá.

Como resultado de este diseño, la masa salarial sujeta a cotización al SMCBD caerá inexorablemente en el futuro. Como la masa salarial es la base de financiamiento de este componente solidario, el resultado directo es que la función solidaria dentro del subsistema tenderá a minimizar conforme el sistema madure.

Otro dato clave del diseño es la falta de suficiencia del nivel de prestaciones. El estudio documentó que el nivel inicial de la tasa de reemplazo del subsistema es relativamente baja, y que de entrada no se alinea con los parámetros mínimos del convenio 102 de la OIT que Panamá aún no ha ratificado. Esto se agravará con el tiempo porque las proyecciones indican que habrá una caída sostenida de la tasa de reemplazo del componente mixto hasta niveles tan bajos que a todas luces serán insuficientes para cumplir con la protección económica adeudada ante los riesgos del IVM.

Finalmente, en la sección de conclusiones, la OIT señala que el diseño del subsistema mixto, al igual que el definido o solidario, no incorpora elementos de compensación ante las inequidades de género en las condiciones de adquisición de derechos y montos de las mujeres. Esto plantea desafíos, que podrían agudizarse en el futuro, en particular porque el componente de ahorro personal del sistema mixto tampoco contempla en su diseño mecanismos de solidaridad por sexo.

El sistema mixto parte de una población joven, lo que implicará su maduración en el mediano y largo plazo con consecuencias directas en la evolución de gastos. Las primeras pensiones de vejez se otorgarán en la segunda mitad de la década de 2020, para luego alcanzar un crecimiento rápido y una trayectoria decreciente en el largo plazo, que generará un aumento en el gasto.

Pero a partir de 2050 los aportes no serán suficientes para cubrir las prestaciones, mucho se debe al diseño de este programa, en particular el tope de cotización fijado nominalmente en $500.