Enfocar la jurisdicción de Extinción de Dominio, la discusión

El borrador base para la discusión del primer debate de la ley de Extinción de Dominio será analizado por las partes esta semana en la Comisión de Gobierno de la Asamblea Nacional.

El viernes pasado la diputada Corina Cano repartió el texto a todos los participantes. Consta de 85 artículos, con la intención de escuchar posteriores opiniones. Pretende crear una nueva jurisdicción Patrimonial de Extinción de Dominio adicionada al Título XX del Código Administrativo. Mientras que el proyecto original adoptaba una legislación especial para el tema.

Desde el título, según abogados consultados, ya corre el riesgo de ser declarado inconstitucional.

La incógnita es la esencia de esta nueva autoridad. Se trata de una jurisdicción patrimonial administrativa, pero con funciones varias. El primer artículo, que la define, señala que será de carácter administrativo, civil, judicial y sancionatorio autónomo a cualquier otra jurisdicción de las conductas delictivas contempladas en la ley.

Con borrador en mano, los abogados que se encontraban en el Salón Azul de la Asamblea empezaron a discutir el artículo. “No puedes declarar la extinción de la propiedad a través de un ente administrativo, no es jurisdiccional”, decía Ariel Corvetti. “Si es propiedad, debería ser civil y producto de un delito, penal”, añadió.

No obstante, en debates anteriores ventilaron otros ejemplos de diferentes jurisdicciones que se han creado de esa forma. Por ejemplo: la jurisdicción especial de familia, de niñez y adolescencia, la penal de adolescentes o la jurisdicción marítima.

En un inicio el Ministerio de Seguridad (Minseg), proponente del proyecto, sugirió que la jurisdicción esté bajo el paraguas del Ministerio Público y del Órgano Judicial con la intención de contar con fiscales y jueces especiales.

A los abogados consultados les causó un corto circuito la mezcla de funciones contempladas en la jurisdicción: civil, penal y sancionatoria. Recordemos que el proceso de extinción de dominio requiere de un término de investigación a cargo de un fiscal que, al culminar la pesquisa acude a un juez de control para que éste autorice la extinción del bien. Es ahí cuando se convierte en un accionante de la propiedad, y según los abogados “entra en la esfera civil”.

Por ejemplo, cuando un fiscal decomisa el bien de un narcotraficante, se remite a la esfera penal. Pero en el caso de la extinción los juristas explicaban que supuestamente se trata de una jurisdicción especial que no puede ser sancionatoria porque el resultado de la extinción no es contra la persona, sino contra el bien.

El borrador es una redacción nueva que poco tiene que ver con el proyecto original que presentó el Minseg hace dos años, y que hasta ahora estuvo paralizado.

Dicho proyecto contemplaba las facultades del fiscal en la fase investigativa, como allanamientos, recolección de datos, intervenciones telefónicas y las causales de archivo. En el borrador no se mencionan estos detalles.

Se esperan debates intensos en este polémico escenario. La política pulsará los votos después para avanzar a segundo y tercer debate, con suerte, antes de que culmine el periodo en junio.

El borrador no contempla los delitos contra la Administración Pública, o corrupción, contrario a lo que buscaba el Minseg.

En cambio se incluyó la extinción de bienes producto del narcotráfico, trata de personas, terrorismo, tráfico ilícito de migrantes, explotación sexual, comercial y pornografía con menores de edad, homicidio o sicariato, tráfico de órganos, tráfico de armas, pandillerismo y blanqueo de capitales cuando derive de alguno de los anteriores.

Si se aprobara el texto con los delitos mencionados, si en el futuro surge un escándalo similar al de Odebrecht, esta jurisdicción no podrá extinguir los bienes de los señalados. El proceso tendría que efectuarse por la vía penal. Para el Minseg, lo indispensable se centraba en luchar contra el narco y crimen organizado, pero sin perder de vista que las ganancias de esta actividad les sirven para corromper a funcionarios.

El borrador decanta en un Fiscal Especializado en Extinción de Dominio la función de investigación del origen de los bienes, mientras que el original asignaba al Procurador General de la Nación como el encargado.

Éste debe acudir ante un juez antes de extinguir el bien para exponer el caso y conseguir su aprobación y sólo puede enfocarse en los que se hayan adquirido producto de las conductas delictivas contempladas en la ley. Otra cosa es que los bienes no se “vuelven legítimos” por herencia.

El titular del bien extinguido tendrá derecho a un abogado y conocer del proceso, a oponerse, solicitar pruebas, controvertirlas, celebrar acuerdos, probar el origen legítimo del bien o “que se ha producido una decisión favorable que debe ser reconocida como cosa juzgada”.

El caso puede ser nulo, según el borrador, si se viola el debido proceso, si está prescrita la acción, o si el juez no notifica al afectado o su abogado. También si no indican la fecha de juicio oral o de control para la medida cautelar aplicada.

Otra causal de nulidad ocurre durante el control posterior de la investigación. El fiscal debe notificar al afectado, en un término no mayor a 48 horas, sobre la extinción de un bien cuando existe el peligro de transferir bienes al extranjero o transportar fuera del país valores objeto de la investigación. De no hacerlo, se declara el acto nulo y se levanta la medida.

Será un Tribunal Especializado de Extinción de Dominio y jueces de Control Patrimonial quienes admitan las pruebas.

Tendrá competencia nacional y estará compuesto por (3) magistrados (y suplentes) por un periodo de 10 años y serán nombrados así: uno por el Órgano Ejecutivo, otro por el Legislativo y el tercero por el Judicial.

Para pertenecer a este Tribunal se exigen los mismos requisitos que a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Se estipula un sueldo de $10 mil, y para el fiscal superior de $6 mil.

El Tribunal resolverá apela ciones, impartirá sentencias, resolverá conflictos de competencia entre otros.

Se propone nombrar cuatro jueces de Control en el Primer Distrito Judicial: uno en la capital, otro en San Miguelito, uno en Colón y otro en La Chorrera. Es decir, un juez deberá cubrir los casos que surjan en las zonas más pobladas del país. En el resto de los distritos es lo mismo, un juez con varias competencias, por provincia.

De acuerdo con el Órgano Judicial, Panamá tiene 11.8 jueces por cada 100 mil habitantes, cuando el estándar internacional establecido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos establece que debe haber 65 jueces.

Los jueces tendrán amplias facultades, como declarar la extinción; el levantamiento de la aprehensión; o determinar medidas cautelares. Además pueden pronunciarse sobre los acuerdos entre el fiscal y el afectado, declarar la prescripción o nulidad.

Pueden destituir a un magistrado o juez cuando se compruebe que falló bajo presión o por orden superior, entre otras.

El MEF debe abrir una cuenta en el Banco Nacional para depositar dinero, valores, joyas, así como el producto de la venta del bien o la subasta.

Sugiere la creación de la Administración de Bienes Aprehendidos y de Extinción de Dominio, con autonomía técnica, financiera y administrativa, pero adscrita al MEF. Esta dirección custodia los bienes, asigna su uso, celebra compra-venta o arriendo. También puede contratar a terceros para la administración.

Con respecto al dinero incautado, sugiere esta distribución: 45% para las dependencias de seguridad y justicia; 35% para programas en el sector social y prevención, y un 20% para gastos de administración de los bienes. Todo lo relacionado con esta materia será reglamentado por el Ejecutivo.

Este capítulo explica que otro Estado puede solicitar la extinción de un bien en Panamá.

El artículo 78 refiere a la validez probatoria de las sentencias emitidas por autoridad extranjera. En este párrafo se lee que las sentencias de extinción de dominio proferidas por autoridades judiciales de otros países que se encuentren debidamente ejecutoriadas por el agente consular de Panamá, podrán ser incorporadas al proceso en Panamá. Para que tenga efecto deberá cumplir con los requisitos para “el trámite del exequátur”.

Luego de que el fiscal de extinción realiza la solicitud a un juez de control, se estipula una fecha de audiencia en dos fases en los próximos 15 días hábiles, previa notificación. La primera verifica la composición del tribunal y se resuelven los recursos, mientras que en el segundo paso, se exponen los alegatos en un término no mayor de 40 minutos.

La sentencia puede ser el mismo día o en un periodo de 10 días hábiles. Una vez se declare el bien a favor del Estado, ingresará al patrimonio público y se conservarán las garantías hipotecarias o prendarias que existan, salvo que el tribunal haya retenido en la sentencia la mala fe de los acreedores de dichas garantías.

La Dirección de Bienes Aprehendidos adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), procederá a la subasta de los bienes. En el caso de que los acreedores no acepten la oferta, estos podrán ser vendidos por la mencionada dirección.

En cualquier etapa se puede solicitar al juez la imposición de medidas cautelares para evitar que los bienes sean objeto de extinción de dominio, extravío, menoscabo, destrucción, ocultamiento o que se realicen actos traslativos de la posesión.

Estas medidas pueden ser provisionales, secuestro, designación de un administrador judicial o la inscripción de marginales en el registro, congelación de cuentas, suspensión de actividades de las personas jurídicas.

Estará a cargo del fiscal Especial de Extinción que será nombrado por la Procuraduría General de la Administración por un periodo de 10 años prorrogable

La investigación tendrá dos fases, una preliminar de oficio cuando el fiscal tenga noticias de la existencia de un bien de origen ilícito. En esta fase recopila la información. La segunda fase ocurre cuando solicita una medida cautelar al juez de control. El fiscal podrá investigar a una o más personas si identifica que los bienes son ilícitos.

Luego acreditar que concurren las causales de procedencia de extinción de dominio, el fiscal debe vincular al poseedor de los bienes y probar el nexo de los hechos ilícitos. En esta etapa, el borrador propone la reserva de las actuaciones, el control de la investigación por un juez, y las evidencias para solicitar la extinción de un bien. Todo ello en un periodo de 6 meses a partir de una audiencia en la que participan las partes, cuando el fiscal presenta la solicitud formal.

Sobre los impedimentos, el borrador describe que los fiscales y jueces pueden ser recusados cuando exista un conflicto de intereses, parentesco, amistad. De ser acogida la solicitud, se aplicarán supletoriamente las normas del Procedimiento Civil.

El fiscal puede iniciar una investigación de oficio cuando la causa en el proceso penal ordinario ha sido elevada a juicio o cuando exista una denuncia con evidencias. Puede hacerlo también cuando detecte o identifique bienes que procedan de conductas descritas en la ley o a solicitud de asistencia Legal Mutua y de Cooperación Internacional de convenios internacionales suscritos por Panamá.

Toda persona que presente una denuncia será revelada a las partes, es decir, no hay denuncias anónimas que den pie a una investigación. Cuando se trate de bienes relacionados a narcotráfico y crimen organizado tendrá derecho a que su identidad quede en secreto.

La acción prescribe en 20 años, salvo los bienes vinculados a terrorismo o su financiamiento, que serán imprescriptibles.