De reformar la Constitución: método y responsabilidad institucional

Algunos se preguntan si Panamá necesita una nueva Constitución o un proceso de reformas que, como en el pasado, transforme nuestro orden constitucional. El debate es legítimo, pero debe darse con rigor histórico, claridad jurídica y responsabilidad institucional.

Es cierto que la Constitución de 1972 nació en un contexto autoritario. Sin embargo, fue transformada mediante los Actos Reformatorios de 1978, el Acto Constitucional de 1983, los Actos Legislativos 1 de 1993 y 2 de 1994, y el Acto Legislativo 1 de 2004, que modificaron más de 130 artículos.

César Quintero sostuvo que el Acto Constitucional de 1983 no fue una mera reforma, sino que dio origen, en la práctica, a una nueva Constitución. Llegó a afirmar que, de la Constitución de 1972, “solo quedó el nombre”. Mario J. Galindo también ha cuestionado que esas transformaciones sean calificadas como simples “parches” o “colchas de retazos”. La evolución constitucional panameña ha sido progresiva, no caótica.

Las reformas de 2004 establecieron la constituyente paralela y delimitaron su alcance. Nuestra Constitución no contempla una “constituyente originaria” como mecanismo de reforma. El artículo 2 dispone que el poder público emana del pueblo, pero se ejerce conforme a la Constitución y por medio de los órganos del Estado. La soberanía popular no autoriza a desconocer las reglas constitucionales que ordenan su ejercicio.

El artículo 314 sí permite adoptar una nueva Constitución mediante una Asamblea Constituyente Paralela y encomienda al Tribunal Electoral reglamentar la elección de los constituyentes. Esa competencia no puede crearse, ampliarse o sustituirse mediante una ley ordinaria. La llamada originaria carece de fundamento constitucional, procedimiento de convocatoria, mecanismo electoral y límites definidos.

El debate no es sobre si pueden hacerse reformas. Toda sociedad democrática puede revisar y perfeccionar sus instituciones. También merece reconocimiento la alfabetización constitucional: una ciudadanía que conoce su Constitución comprende sus derechos y responsabilidades. Pero, como ha señalado Carlos Bolívar Pedreschi, siguiendo a Ferdinand Lassalle, en todo Estado conviven una constitución política o escrita y una constitución social o real, formada por los valores cívicos, éticos y culturales de la sociedad.

Por ello, hablar de un nuevo “pacto social” -o, en términos clásicos, de un nuevo “contrato social”- no equivale necesariamente a adoptar otra Constitución. El pacto social de una democracia no se decreta en un texto: se construye en la realidad. Sin transformar la constitución social, cualquier pretensión de un nuevo contrato social sería, en el mejor de los casos, incompleta y, en el peor, ilusoria.

La participación ciudadana y la democratización institucional tampoco son incompatibles con el respeto a las reglas constitucionales; encuentran en ellas su mejor garantía de legitimidad y permanencia. Toda sociedad puede cambiar sus reglas fundamentales. Lo que distingue a una democracia constitucional es que existen reglas para cambiar esas reglas.

Invocar a Colombia en 1990 exige contar la historia completa. La séptima papeleta surgió en medio de narcoterrorismo, asesinatos de candidatos presidenciales, violencia política y una crisis de gobernabilidad. Además, no produjo por sí sola una Constitución: el proceso fue canalizado mediante decretos gubernamentales, decisiones de la Corte Suprema y votaciones ciudadanas. Fue una solución jurídica extraordinaria para una crisis igualmente extraordinaria, no una fórmula trasladable a Panamá.

Nuestra realidad es distinta. Panamá enfrenta corrupción, desigualdad, desconfianza y deficiencias institucionales, pero vive en democracia, con elecciones, alternancia y órganos constitucionales en funcionamiento, además de mecanismos expresos de reforma. No existe una ruptura del orden democrático que justifique acudir a una vía pre-jurídica y ajena a la Constitución.

Chile ofrece una lección más comparable. Ante una fuerte demanda por una nueva Carta Magna, reformó previamente la Constitución vigente mediante la Ley 21.200 para habilitar y regular el proceso constituyente, preservando continuidad institucional y seguridad jurídica. Los cambios más ambiciosos necesitan cauces democráticos claros.

El punto central sigue siendo el método, el respeto al orden constitucional y la preservación de la seguridad jurídica. Una constituyente originaria quedaría expuesta desde el inicio a una demanda de inconstitucionalidad. Aun si la decisión tardara años, la controversia produciría incertidumbre y podría frustrar la reforma.

¿Quién la convocaría? ¿Con fundamento en qué norma? ¿Quién reglamentaría la elección? Al no existir respuestas constitucionales, su convocatoria solo podría surgir de hecho y no de derecho, rompiendo el orden jurídico sobre el cual descansa nuestra democracia.

La estabilidad constitucional no debe confundirse con inmovilismo, así como la reforma no debe confundirse con ruptura. La seguridad jurídica no es un obstáculo para el cambio: es la condición que permite que sea legítimo, previsible y sostenible.

Ninguna Constitución resolverá por sí sola los problemas estructurales del país. Como señala Pedreschi, son los gobiernos, y no las constituciones, los que prestan los servicios públicos y enfrentan los problemas económicos, políticos y sociales. La fiebre no está en la sábana.

El desafío real está en cumplir y perfeccionar la Constitución vigente, fortalecer la ética pública y combatir la corrupción y la impunidad. Las reformas pueden ser necesarias; pero en democracia el método importa tanto como el objetivo, porque la fortaleza de las instituciones depende del respeto a sus propias reglas.