El clásico dilema de la captura institucional

La Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) se encuentra impulsando un proceso de revisión y actualización integral de la Ley del Mercado de Valores. Entre los cambios de los cuales he tenido conocimiento se encuentra eliminar la ratificación por la Asamblea Nacional del Superintendente y de los miembros de su Junta Directiva.

La propuesta, en mi opinión, constituye un retroceso institucional. No es una discusión nueva. El Decreto Ley 1 de 1999, que creó la antigua Comisión Nacional de Valores (CNV), estableció un modelo sin ratificación legislativa. Lo conozco bien: fui Comisionado Presidente bajo ese régimen.

La historia legislativa es particularmente relevante. La Ley 67 de 2011 incorporó expresamente la ratificación al nuevo diseño institucional de la SMV. Y el legislador volvió sobre la materia mediante la Ley 56 de 2 de octubre de 2012: reafirmó la ratificación del Superintendente y de los cinco miembros de la Junta Directiva nombrados por el Ejecutivo, precisó que los otros dos miembros no estarían sujetos a ella y reguló además el período de transición.

¿Por qué regresar ahora al modelo anterior?

Uno de los argumentos será probablemente la simetría regulatoria. Pero el antecedente panameño apunta en dirección distinta. En Seguros, la Ley 12 de 2012 creó originalmente una excepción expresa a la ratificación. Dos años después, la Ley 24 de 2014 derogó expresamente ese artículo 10. En Valores y Seguros, por vías legislativas distintas, se terminó avanzando hacia el escrutinio legislativo de sus autoridades.

La excepción que permanece es la bancaria. La respuesta no debería ser nivelar hacia abajo eliminando en Valores un control existente.

Otro argumento será la independencia técnica. Se dirá que someter los nombramientos a la Asamblea politiza al regulador y que la designación por el Ejecutivo permite escoger técnicos con mayor agilidad.

Pero independencia no significa ausencia de controles.

La ratificación parlamentaria no garantiza por sí sola independencia, idoneidad ni un buen nombramiento. Tampoco lo garantiza una designación unilateral del Ejecutivo. Su valor es otro: obliga a que una decisión adoptada por un órgano del Estado sea sometida al escrutinio público de otro. Permite examinar trayectoria, competencia y posibles conflictos de interés antes de asumir importantes facultades regulatorias y sancionadoras.

He visto recientemente ese mecanismo funcionar.

Acompañé durante varias horas, ante la Comisión de Credenciales de la Asamblea Nacional, el proceso de ratificación de tres directoras de la SMV. Conozco a las tres desde hace muchos años. Observé un proceso serio y correcto. Lejos de considerar la ratificación un obstáculo, se sentían satisfechas de haber pasado por un escrutinio público que añadía legitimidad a su designación. Una de ellas preside hoy la Junta Directiva de la institución.

Ese dato práctico importa.

¿Ha impedido la ratificación integrar la Junta Directiva? ¿Ha paralizado al regulador? ¿Ha impedido atraer personas idóneas? ¿Qué problema concreto estamos tratando de resolver eliminándola?

La experiencia no parece demostrar que exista alguno.

También aparecerá inevitablemente el argumento internacional. Aquí conviene ser particularmente precisos.

IOSCO exige que los reguladores de valores sean operativamente independientes y rindan cuentas. No impone un modelo único de designación y mucho menos exige que sus autoridades sean o no ratificadas. Lo conozco también por experiencia como evaluador de sus principios en otras jurisdicciones.

Con demasiada frecuencia invocamos organismos internacionales como argumento de autoridad para justificar decisiones que ellos realmente no exigen.

Pero que IOSCO permita distintos modelos institucionales no significa que resulte indiferente que un país desmonte voluntariamente el suyo.

Panamá incorporó expresamente la ratificación en 2011 y volvió sobre ella en 2012 para reafirmarla y precisar su alcance. Si ahora decide eliminarla, la pregunta en una futura evaluación será elemental: ¿por qué?

Corresponderá explicar qué problema produjo la ratificación, qué funcionamiento del regulador impidió o qué beneficio institucional justifica regresar al modelo anterior. Hasta donde conozco, esa evidencia no existe.

Puede objetarse, con razón, que la propia ratificación parlamentaria puede politizarse. Por supuesto. Ningún mecanismo institucional está exento de ese riesgo. Pero eliminar la ratificación no elimina la política: concentra la decisión política en un solo órgano.

Si el procedimiento tiene deficiencias, mejórese. Hágase más transparente, oportuno y riguroso. El remedio frente a un control imperfecto no debe ser necesariamente su eliminación.

Las instituciones no deben conservarse simplemente porque existen. Pero tampoco deberían desmontarse contrapesos que funcionan sin identificar primero qué problema causan y qué mejora concreta producirá su eliminación.

Panamá incorporó expresamente este contrapeso en 2011 y lo reafirmó y precisó en 2012. Antes de eliminarlo, corresponde demostrar por qué dejó de servir.