Mercosur: ¿la apuesta correcta?

Panamá se encuentra en un momento crucial de su política comercial internacional. La decisión de priorizar la incorporación al Mercosur como Estado Asociado, -como paso previo a una incorporación formal a esa unión aduanera-, ha sido presentada como una oportunidad para ampliar mercados y fortalecer la posición del país en Sudamérica. Sin embargo, es una apuesta que encierra riesgos que merecerían un análisis crítico, cuidadoso y, sobre todo, objetivo.

Para comprender la magnitud del proyecto es necesario mirar el panorama completo. Panamá no es un país que parta de cero en materia de integración comercial. A lo largo de las últimas décadas, ha construido una magnífica red de acuerdos comerciales que le otorgan acceso preferencial a mercados de gran tamaño y estabilidad. Ahí están los tratados con Estados Unidos, la UE, EFTA, Chile, Canadá, México, Corea del Sur, Singapur, Israel, Perú, o Taiwán, -aún vigente-, y otros de alcance parcial (AAPs). Adicionalmente, Panamá es miembro pleno del Subsistema de Integración Económica Centroamericana (Sieca), y de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi). Esta red de instrumentos comerciales representan un activo estratégico invaluable que ofrece múltiples vías para diversificar mercados, fortalecer la base productiva y negociar en mejores condiciones.

Sin embargo, la actual concentración de la agenda comercial en la relación con Mercosur parece haber relegado a un segundo plano esta vasta red, desaprovechando oportunidades reales y tangibles. Esta focalización limita la capacidad de Panamá para aprovechar sus acuerdos y su proceso de integración económica generando, con ello, una contradicción estructural que pudiera describirse como un “nudo gordiano” en la agenda de integración internacional. Por un lado, desde 2013, Panamá es miembro pleno de la unión aduanera que supone el Sieca asumiendo, -entre muchos otros-, el compromiso de aplicar el Arancel Externo Común (AEC) regional en un proceso no concluido y que, a 2019, había avanzado en un 60 % aproximadamente. Por otro lado, el Mercosur es una unión aduanera con su propio AEC. Si Panamá, como se ha anunciado, aspira a ser miembro pleno de Mercosur, me temo que, desde una perspectiva técnica y jurídica, no podría aplicar, simultáneamente, dos AECs distintos a las mismas mercancías sin generar incoherencias operativas y, ciertamente, legales.

Esta incompatibilidad no es un detalle menor ni un problema técnico que pueda resolverse con simples ajustes. La coexistencia de dos regímenes arancelarios generaría distorsiones en el comercio, pondría en riesgo la coherencia de la política comercial de Panamá frente a ambos espacios regionales dado que la participación, simultánea, en órganos decisorios con mandatos contradictorios, -el Consejo de Ministros de Integración Económica Centroamericana (Comieco), y el Consejo del Mercado Común (CMC) del Mercosur-, colocaría a Panamá en una posición de potencial “conflicto de intereses” que pudiera derivar en diferencias comerciales significativas.

Más allá de las cuestiones jurídicas, la estructura productiva panameña también enfrentaría desafíos significativos ante una apertura con Mercosur. Panamá es, ante todo, una economía de servicios y, por su parte, los países del Mercosur son grandes exportadores de bienes agroindustriales e industriales. Sectores históricamente sensitivos en Panamá, como la agroganadería, -carne bovina y porcina, arroz, maíz, productos lácteos y ciertas hortalizas-, enfrentarían la presión de productores sudamericanos con economías de escala y subsidios que podrían desplazar a los productores locales. La manufactura ligera panameña, ya muy reducida, correría también el riesgo de ser desplazada aún más, profundizando así la dependencia de Panamá en las importaciones.

A esta complejidad se suma la dimensión geopolítica. La posición estratégica de Panamá por actuar como hub logístico y financiero, en torno al Canal, lo convierte en un actor regional y global clave. La intensificación de vínculos con Mercosur, -sobre todo con un Brasil que ha diversificado sus alianzas internacionales con China y Rusia en el marco del foro BRICS-, creo que sería observada “con atención” por un Estados Unidos que, especialmente, bajo administraciones como la actual, -con una visión más proteccionista, o transaccional-, podría interpretar esta dinámica como una expansión de la influencia de actores rivales en una zona de interés estratégico, que podría generar tensiones diplomáticas, económicas o de otra índole.

Además, existe un riesgo sistémico que denominaría como “la espiral de apertura”. Esto se daría cuando los nuevos socios de Mercosur exijan a Panamá recibir preferencias comerciales iguales, o mejores, que las otorgadas por Panamá a sus actuales socios y estos, por su parte, exijan a Panamá igualar cualquier preferencia comercial mejorada que otorgue a sus nuevos socios de Mercosur. Así, una concesión puntual podría expandirse “en cascada” hacia otros frentes, reduciendo la capacidad de protección del Estado y empujando a una liberalización mayor a la prevista inicialmente, con consecuencias difíciles de controlar.

En definitiva, la política comercial no es un juego de “suma cero” ni una carrera por la apertura a cualquier costo. Si el objetivo real es ampliar el libre comercio y fortalecer la inserción internacional de Panamá, creo que no era necesario embarcarse en un proceso de adhesión a Mercosur. Negociar AAPs que incluyeran servicios, con cada uno de sus miembros, sobre la base comercial de Aladi, habría sido una vía más prudente y efectiva, como sería también cuidar y fomentar la relación comercial con Estados Unidos y los otros valiosos socios comerciales, así como la participación en el Sieca, -o el lanzamiento de un proceso para la adhesión a la OCDE-, que generarían más beneficios políticos, económicos y comerciales, en el corto y mediano plazo.