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- 25/04/2026 00:00
Publicado en “El Pensamiento de Julio E. Linares”, Tomo II, páginas 721 a 728
El 3 de febrero de 1983 nos dirigimos por escrito al Dr. Jorge Fábrega P., a la sazón Presidente de la Comisión Revisora de la Constitución Política de la República de Panamá, con objeto de someter al ilustrado criterio de los miembros de dicha Comisión la necesidad de subrogar el artículo 4º de la Constitución de 1972 por el mismo artículo de la Constitución de 1946.
El Artículo 4º de la Constitución de 1972 era del siguiente tenor:
“La República de Panamá acatará las normas universales reconocidas del derecho internacional que no lesionen el interés nacional”.
Expresa, por su parte, el artículo 4º de la Constitución de 1946, el cual ha pasado a ser el mismo artículo de la Constitución actualmente vigente:
“La República de Panamá acata las normas de derecho internacional”.
El artículo 4º de la Constitución de 1972, como estaba originalmente redactado, se le podían hacer las siguientes observaciones:
1. Las normas de Derecho Internacional Público pueden obligar a dos o más Estados o a una pluralidad de Estados. Pero bien sea que éstas emanen de tratados, bien sea que éstas emanen de costumbres o bien sea que éstas constituyan principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas, aventurado es afirmar que ellas o algunas de ellas han sido “universalmente reconocidas”. Siendo ello así, de acuerdo con el precepto constitucional aludido, Panamá no estaba obligada a cumplir con ninguna norma de Derecho Internacional Público o, en el mejor de los casos, con la mayoría de dichas normas, lo cual no es cierto en la esfera supranacional por las razones que más adelante se expondrán. Y decimos “en el mejor de los casos”, por cuanto las únicas normas de Derecho Internacional Público que podrían considerarse, aunque sea en vía de discusión, “universalmente reconocidas”, son aquellas que tienen el carácter de “jus cogens”, es decir, las “aceptada (s) y reconocidas (s) por la comunidad internacional de estado en su conjunto como norma (s) que no admite (n) acuerdo en contrario y que solo puede (n) ser modificada (s) por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter”, como las define el artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), de la cual la República de Panamá es parte. Sin embargo, a parte de que la misma Convención de Viena, prudentemente se abstiene de considerar “universalmente reconocidas” a las normas que tienen el carácter de “jus cogens”, y prefiere utilizar la fórmula más realista y menos comprometedora de “aceptada (s) y reconocida (s) por la comunidad internacional de estados en su conjunto”, absurdo e ingenuo sería sostener que sólo este tipo de normas son las que la República de Panamá debe acatar, ya que ello nos colocaría al margen del Derecho Internacional Público y, como consecuencia de ello, de la misma comunidad internacional, en vista de que las normas que tienen el carácter “jus cogens” constituyen una minoría.
2. El criterio de que la República de Panamá sólo debe acatar las normas universalmente reconocidas que, por añadidura, “no lesionen el interés nacional”, aparte de que restringe aún más el ámbito del Derecho Internacional Público por parte de Panamá, es contraproducente y perjudicial para los países pequeños como el nuestro. Ello es así, porque en nuestras relaciones con terceros Estados, sobre todo si son más poderosos, ellos en reciprocidad podrían aplicar el mismo criterio en perjuicio nuestro, lo cual es más grave todavía si se considera que de 174 estados, Panamá por orden decreciente ocupa el puesto 109 y hay 108 estados con mayor superficie que nosotros y 116 con mayor población, lo cual es indicador de la falta de fuerza política, militar y económica de Panamá para dejar de acatar una norma de Derecho Internacional Público, pretextando que lesiona su interés nacional. Ante esta realidad la República de Panamá, al igual que todos los países pequeños, debe más bien empeñarse en fortalecer el Derecho Internacional Público, en lugar de debilitarlo con criterios como el que se advertía en la Constitución de 1972, porque nuestra mayor fuerza radica en que todos los Estados, principalmente las grandes potencias, cumplan con sus normas, aunque estas lesionen intereses nacionales de ellas,
3. El artículo 4º de la Constitución de 1972, como estaba originalmente redactado, no cumplía ninguna función. Afirmamos lo anterior, por cuanto el cumplimiento del Derecho Internacional Público en el ámbito supranacional es una consecuencia de la existencia misma de la comunidad de Estados y no del reconocimiento que puedan o no hacerle los miembros de tal comunidad en su derecho interno.
Ciertos tratadistas no miran con simpatía el reconocimiento que determinados Estados hacen del Derecho Internacional Público en su respectiva Constitución. Tal proceder es considerado desafortunado por su ambigüedad, pues, no sólo podría dar la impresión de que si las normas de Derecho Internacional Público son obligatorias para el Estado esto se debe a que así lo ordena su Constitución. Podría también entenderse, por otra parte, que el Estado hace tal reconocimiento debido, precisamente, a la supremacía del Derecho Internacional Público. Sobre el particular ha dicho Verdross:
“... el reconocimiento de una norma por otra puede significar no sólo que hay una delegación de ésta en aquella, sino también que hay sumisión de la una a la otra. Así, el reconocimiento de una ley, por un reglamento o una sentencia judicial no significa que deleguen en la ley, sino que invocan la ley y se someten a su autoridad. Cuando, por consiguiente, una constitución reconoce el DIP (Derecho Internacional Público), ello puede significar también que se remite al DIP (Derecho Internacional Público), sometiéndose a él. Sin pretender negar lo mucho que tiene de cierto la crítica anotada por nosotros, sin embargo, nos manifestamos a favor del reconocimiento que determinados Estados hacen del Derecho Internacional Público en su respectiva Constitución, ya que dicho reconocimiento facilita al Estado el cumplimiento, como es su deber en el plano supranacional, de un tratado que ha sido invalidado por un tribunal estatal competente, por ser contrario al ordenamiento jurídico interno. Pero lo cierto es que, en Inglaterra, desde el siglo XVI, el Tribunal de Almirantazgo incorporó el Derecho Internacional Público al derecho interno. De ahí el viejo aforismo – cuya primera formulación lógica se debe a Blackstone (1765) – que a la letra dice:
“International Law is a Part of the Law of the Land”. Mas no fue hasta el año 1878 cuando el aforismo vino a convertirse en derecho positivo, al establecer el artículo VI, sección 2, de la Constitución de los Estados Unidos lo siguiente: “Esta Constitución y las leyes de los Estados Unidos las cuales deben ser hechas en cumplimiento de ella, y todos los tratados hechos a los que deban ser hechos bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la ley suprema de la nación, y los jueces en cada Estado deben estar sujetos a ellos, aunque la Constitución o las leyes de cualquier Estado les sean contrarias”. Igual criterio se repite en las Constituciones de México de 1917 (artículo 133) y de Argentina de 1953 (artículo 31) y de 1949 (artículo 22).
La Corte Suprema norteamericana al interpretar la disposición arriba transcrita ha mantenido la tesis de que los tratados posteriores pueden derogar leyes anteriores, y que leyes posteriores pueden derogar tratados anteriores, quedando en este último caso el país afectado en libertad de ejercer las acciones internacionales que considere oportunas. En igual sentido se pronuncio siendo el Presidente de dicha Corte, William H. Taft (1923), al fallar como árbitro dos reclamaciones de la Gran Bretaña contra Costa Rica:
“La Constitución de los Estados Unidos declara – decía Taft – que la Constitución, las leyes que son consecuencia del Congreso y los Tratados de los Estados Unidos son ley suprema de la nación. Según esta disposición, un tratado puede dejar sin efecto una ley y una ley puede dejar sin efecto a un tratado. De acuerdo con la Constitución, la Suprema Corte no puede reconocer y dar vigor a derechos atribuidos a extranjeros por un tratado que el Congreso haya dejado sin efecto por medio de una ley. Sin embargo, ante un tribunal internacional, la circunstancia de que una ley deje unilateralmente sin efecto a un tratado no afectaría los derechos emergentes de este, y su fallo debe necesariamente dar vigor al tratado y declarar que la ley que lo repele carece de valor”.
Tiempo después las constituciones europeas comenzaron a incorporar también el Derecho Internacional Público al derecho interno. La primera de ellas fue la de Weimar (1919), cuyo artículo 4 reza así: “Las reglas del derecho de gentes, generalmente reconocidas, se considerarán como parte integrante del derecho del estado alemán”. Otro tanto hizo, con ligerísimas variantes de redacción, la de Austria de 1920 (artículo 9).
Distinto lenguaje empleó la de España de 1931. De acuerdo con el artículo 7 de la misma: “El estado español acatará las normas universales del derecho internacional, incorporándolas a su derecho positivo”. Algunas constituciones al incorporar el Derecho Internacional Público al derecho interno han reconocido de una manera expresa la superioridad del primero. Tal es el caso de la República Federal alemana, cuya Constitución de 1948 consigna, en su artículo 25, lo siguiente: “Las reglas generales del derecho internacional forman parte integrante del derecho federal. Prevalecen sobre las leyes y hacen nacer derechos y obligaciones para los habitantes del territorio federal”. La Constitución francesa de 1946 reconocía tan solo de una manera expresa la superioridad de los tratados, al indicar en el artículo 28: “Las disposiciones de los tratados diplomáticos regularmente ratificados y publicados, puesto que tienen autoridad superior a las leyes internas, no pueden ser abrogadas, modificadas o suspendidas sino por medio de una denuncia regular, notificada por la vía diplomática”.
Lo anterior se reproduce después con cierta reserva en la Constitución de 1958. En efecto, de acuerdo con el Artículo 55: “Los tratados o acuerdos regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una autoridad superior a la de las leyes, bajo reserva para cada tratado o acuerdo, o de su aplicación por la otra parte”.
Es interesante anotar que no faltan constituciones que permiten el establecimiento de ciertas limitaciones a la soberanía en beneficio de la paz y la justicia. Ejemplo de lo anterior lo encontramos en la italiana de 1947, cuyo artículo 11 expresa: “Italia repudia la guerra como instrumento de ofensa a la libertad de otros pueblos y como medio de solución de las controversias internacionales; conscientes en condiciones de paridad con otros Estados, a las limitaciones de la soberanía necesarias a un ordenamiento que asegure la paz y la justicia entre las naciones; promueve y favorece las organizaciones internacionales dirigidas a tal objeto”. Conceptos análogos aparecen en el preámbulo de la Constitución francesa de 1946 antes citada.
Lo dicho hasta aquí es suficiente para demostrar que las posturas adoptadas por los diferentes Estados en tan importante materia no han sido uniformes. Unos colocan en un mismo plano el Derecho Internacional Público y el derecho interno. Otros los sitúan en planos desemejantes. Mas las diferentes posiciones carecen de relevancia jurídica internacional, pues el cumplimiento del Derecho Internacional Público en el ámbito internacional es una consecuencia, como ya se dejó expresado, de la existencia misma de la comunidad de Estados y no del reconocimiento que puedan o no hacer los miembros de la comunidad. Por ello es que ya en 1972 el tribunal arbitral que se constituyó en Ginebra para conocer de una controversia entre los Estados Unidos de América y Gran Bretaña, relativa a la construcción y equipo del “Alabama” y otros buques “sudistas” en puertos británicos, expresaba:
“El gobierno de S.M. británica no puede justificar su falta de debida diligencia invocando como excusa la insuficiencia de medios legales de que disponga”.
La Corte Permanente de Justicia Internacional en las distintas ocasiones en que le tocó pronunciarse sobre el particular dejó siempre establecida la prevalencia del Derecho Internacional Público en la esfera supranacional. “Un Estado – dijo en una oportunidad – no puede alegar ante el tribunal que el incumplimiento de sus obligaciones internacionales o la violación de un tratado internacional es debido a su Constitución o a los actos u omisiones por parte de sus órganos legislativos, judiciales o administrativos, o de algún cuerpo autónomo bajo su dirección”. En otra agregó: “Una medida de carácter interno que afecta a los derechos de otros Estados derivados del derecho internacional convencional, constituye la violación de una obligación internacional”.
De todo lo expuesto se infiere que ningún Estado puede invocar disposiciones de su derecho interno para justificar el incumplimiento de una norma de Derecho Internacional Público. En cuanto a los tratados respecta, agreguemos, por ser la fuente más importante, que “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe se cumplido por ellas de buena fe”. Así dice textualmente, el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, al recoger el principio más antiguo y fundamental del Derecho Internacional Público, el de la santidad de los tratados, el cual constituye el axioma “pacta sunt servanda”.
El deber que tienen los Estados de observar de buena fe los tratados por ellos suscritos es incontrovertible. Por ello, afirma el artículo 27 de la Convención de Viena, a las partes ni siquiera les es permitido invocar, para justificar su incumplimiento, disposiciones de su derecho interno, pues al manifestar ellas su consentimiento en obligarse por un tratado se obligan, al mismo tiempo, a adoptar las medidas necesarias para su acatamiento. Debe tenerse presente, sin embargo, la excepción existente en el sentido de que solamente la violación manifiesta de una norma de importancia fundamental del derecho interno, concerniente a la competencia para celebrar tratados, puede ser alegada como vicio del consentimiento (artículo 46), por cuanto al derecho interno corresponde determinar los órganos del Estado que han de intervenir en la formación de los tratados.
Las consideraciones anteriores, fueron en síntesis las que nos movieron a someter al ilustrado criterio de los miembros de la comisión revisora de la Constitución Política de la República de Panamá, la necesidad de subrogar el artículo 4 de la Constitución de 1972 por el mismo artículo de la Constitución de 1946 y la aceptación de estas consideraciones por parte de los distinguidos comisionados, y su ulterior aprobación en el referéndum convocado para que los ciudadanos decidieran si aprobaban o no las reformas a la Constitución que se les sometía a su consideración, ha hecho congruente con el Derecho Internacional Público nuestro Derecho Público Interno.
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