La resistencia al orden: un siglo de desafíos para el desarrollo de un sistema catastral

Una de las debilidades más notables del sistema de planificación urbana y territorial de Panamá históricamente ha residido en la ‘conformación de un catastro de inmuebles’ y su vinculación funcional con el Registro Público. A esta debilidad se le suma la resistencia por parte de terratenientes y la élite del país a los avalúos y la fijación de contribuciones como ‘la valorización por obra’, como instrumentos para financiar el funcionamiento y gestión de la ciudad.

Una carta publicada por el diario La Nación en diciembre de 1921 por un grupo de prominentes terratenientes al Secretario de Hacienda y Tesoro, con motivo de plantear su rechazo a una propuesta de aumento de impuesto de ‘inmuebles y semovientes’, muestra con claridad los problemas que se enfrentaban con el catastro y los avalúos.

Estos terratenientes indicaban como causa para deslegitimizar el alza del impuesto propuesta por el gobierno, la falta de legalidad y rigor técnico del catastro panameño de 1921, señalando que las comisiones creadas por decreto se fijaban valores exagerados e irreales para los inmuebles, lo que volvía al impuesto en confiscatorio. Criticaban que los avalúos se hicieran sin base legal ni criterios técnicos, generando un sistema arbitrario que debía ser anulado y rehecho conforme a la ley y la Constitución.

Eusebio A. Morales en la memoria de la Secretaría de Hacienda y Tesoro de 1924, deja entrever la preocupación sobre el tema catastral. De forma enfática Morales señala que debía organizarse, “de modo legal permanente la Sección de Catastros a efecto de que ella pueda llevar una relación completa de todas las propiedades urbanas o rurales existentes en el país, haciendo los cambios que sean indispensables por aumento, disminución o división de los inmuebles gravados.”

Morales continúa su análisis indicando que, “fácilmente comprenderéis que el impuesto de inmuebles así reformado produciría varios efectos benéficos de importancia: aumentará visiblemente las entradas del Tesoro (...); pondrá un obstáculo serio a la tendencia peligrosa de acaparar tierras en enormes extensiones sólo con el fin de llevar a cabo especulaciones con intereses extranjeros; y obligará a la división y venta de grandes propiedades rurales hoy improductivas para la sociedad.”

Los datos reportados en la mencionada memoria dan cuenta de la baja recaudación que representaba el impuesto de ‘inmuebles y semovientes’ ($280,040.01) y de ‘tierras baldías e indultadas’ ($11,767.79), respecto a otros impuestos como, el de ‘degüello de ganado’ ($415,666.28) el de ‘tabacos y cigarrillos’ ($358,586.81) o el impuesto de ‘introducción de licores’ ($570,151.31). Morales hace énfasis también en su exposición, a la resistencia que habría tenido a la aplicación del impuesto de inmuebles por parte de “personas que poseen grandes extensiones de tierras incultas”.

Catastro y Registro Público: las bases desvinculadas del sistema de propiedad

José María Franco García, profesor de la Universidad de Vigo en España y miembro fundador y director de Instituto Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria de la Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela, publicó en 1970 el artículo ‘Contrarreforma agraria y Catastro Rural en Panamá’, el cual, entre otros temas, describe en detalle la situación del sistema de registro de la propiedad panameño para la época y las tareas que deberían realizarse para lograr su adecuado funcionamiento.

Franco García señala que, sería en el marco del ‘Catastro Rural de Tierras y Aguas de Panamá’, impulsado por la Comisión de Reforma Agraria creada tras la Ley 37 de 1962, que el país se avocaría a ordenar la propiedad agraria, registrar los predios rurales y promover la titulación masiva como base para una reforma agraria integral. Con financiamiento de la Agencia para el Desarrollo Internacional (2,4 millones de dólares) y del gobierno nacional, en 1964 se organizó el Departamento de Catastro.

Este departamento estuvo encargado de realizar un inventario detallado de los recursos naturales y de la estructura de tenencia en casi la mitad del territorio nacional. El proyecto utilizó técnicas modernas como la aerofotogrametría y generó información sobre suelos, hidrología, ecología, límites ejidales y avalúos, además de identificar la propiedad rural y su uso económico.

Sin embargo, el proceso enfrentó serios problemas estructurales y administrativos. La falta de coordinación entre el Catastro y el Registro Público generó duplicidades, inseguridad jurídica y poca utilidad práctica de la información catastral para los fines fiscales o de adjudicación. En la práctica, la titulación avanzaba a un ritmo tan lento que se estimaba que tomaría unos 70 años atender las solicitudes acumuladas.

A pesar de la modernización técnica del catastro, no se atacaron las causas de la desigualdad agraria. Franco García, señalaba que sin un sistema integrado Catastro-Registro y sin un instrumento jurídico como la ‘cédula catastral’ con valor de título real, la tierra seguiría siendo un activo inmóvil, mal documentado e inaccesible para los campesinos.

Si bien las descripciones que realiza Franco García atañen mayormente a los problemas de titulación de tierras rurales, no deja de ser aleccionador los comentarios que el autor realiza respecto a un sistema de registro de la propiedad que enfrenta aún hoy en día serios problemas en cuanto a la coherencia, disponibilidad y accesibilidad a los datos que deberían dar seguridad jurídica al sistema de registro de la propiedad en Panamá.

El funcionamiento ordenado y confiable de la información catastral y del Registro Público debería ser un elemento central dentro de los procesos tanto de descentralización como de ordenamiento territorial y planificación urbana. ¿Cómo se cobran los impuestos sobre bienes inmuebles de forma eficiente si no existe un catastro actualizado y confiable? ¿Cómo se le traspasa esta competencia a los municipios? ¿De qué forma se asignan derechos de uso y desarrollo en los planos de zonificación si no se conocen los linderos de las propiedades?

Entre los problemas que enfrenta en la actualidad el sistema catastral se encuentran, la desconexión sistémica y la obsolescencia de la información, marcada por la inexistencia de un inventario catastral actualizado y real, lo cual impide la interoperabilidad automática y eficiente, generando largos procesos manuales, inseguridad jurídica y una mayor vulnerabilidad ante actos de corrupción y titulación irregular de tierras.

Por el lado del Registro Público, se presentan casos de disputas de terrenos, donde el problema radica en que el ciudadano no completó el proceso al no registrar la venta en el Registro Público, a pesar de que el plano ya estaba segregado en ANATI. Superar estos baches debería ser una prioridad del país con el fin de ‘proteger’ la tan cacareada seguridad jurídica y lograr la construcción de instrumentos de financiación de la gestión urbana que equilibren las cargas de su coste de forma más justa.

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