Las debilidades de la participación ciudadana en los procesos de ordenamiento urbano

El 5 de julio de 1852 se pronuncia ante la Sociedad Antiesclavista Femenina de Rochester, Nueva York, uno de los discursos más famosos sobre la disparidad de las relaciones entre blancos y esclavos negros en Estados Unidos. El discurso, pronunciado por Frederick Douglass, -afrodescendiente que había escapado de las plantaciones sureñas-, era reiterativo en reseñar como la invitación a ser orador en la celebración de la independencia norteamericana revelaba “la inconmensurable distancia entre nosotros”, mientras “los beneficios que hoy celebran no son disfrutados por todos”.

Ese discurso despertó en muchos de los presentes en 1852, una mezcla muy intensa de incomodidad, indignación moral y sacudida de conciencia. Traigo al lector este evento, para realizar un símil, -no con el fin de comparar la esclavitud con los problemas del ordenamiento urbano-, sino como un llamado sobre los sentimientos de impotencia e indignación que manifiestan muchos ciudadanos respecto de los procesos de participación ciudadana convocados por entidades como juntas comunales, municipios y ministerios, en los que parece que las decisiones están ya tomadas o en los que sus demandas son ignoradas.

Las situaciones de esclavitud y violencia que denunciaba Douglass a mediados del siglo XIX, y la frustración de los ciudadanos sobre las convocatorias de participación ciudadana locales, comparten, -a pesar de la distancia-, un elemento en común: la sensación de que el lenguaje público de la democracia, la libertad o la participación encubre una exclusión real. Y es sobre este tema que reflexionaré a continuación.

Un caso que ayuda a visibilizar esta distancia entre el discurso institucional sobre la participación ciudadana y la realidad de mecanismos poco inclusivos, son los procesos de ordenamiento territorial del corregimiento de San Francisco, los cuales han estado marcados por una constante tensión jurídica entre las modificaciones normativas unilaterales y la legitimidad de los procesos de consulta ciudadana realizados para lograr su aprobación.

El marco originario se estableció con la Resolución 112-2003 del 22 de julio de 2003 del MIVIOT, la cual aprobó el plano de zonificación y las normas de desarrollo urbano, fijando regulaciones de altimetría y la exigencia de un 35% de áreas verdes para el uso residencial de alta densidad.

Dos años después, el MIVIOT mediante la Resolución 235-2005 del 16 de agosto de 2005, eliminó el requerimiento de áreas verdes y flexibilizó las alturas. Esta acción fue demandada y posteriormente declarada nula por ilegal mediante fallo de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia del 19 de agosto de 2009, al comprobarse judicialmente que se eludió la participación ciudadana obligatoria.

Una dinámica de transgresión procedimental similar ocurrió cuando el MIVIOT emitió la Resolución 486-2014 del 22 de agosto de 2014, ordenando la suspensión provisional de códigos de zona residenciales y comerciales en sectores consolidados como Altos del Golf y Villa Lilla. Esta medida, carente de sustento técnico y consulta pública previa, fue anulada por la Sala Tercera el 14 de febrero de 2023, consolidando el precedente de que cualquier alteración urbanística exige un proceso legítimo, técnico y participativo.

La inestabilidad regulatoria continuó en la jurisdicción local con la aprobación del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial (PPOT) mediante el Acuerdo Municipal 94 del 4 de abril de 2018, el cual sufrió un destino similar al ser declarado nulo por ilegal por la Corte Suprema el 15 de noviembre de 2022, lo que generó un profundo vacío normativo y afectó la seguridad jurídica del desarrollo urbano en San Francisco.

Ante la urgencia de subsanar esta crisis y tomando como base la estructura del Primer Plan Local de Ordenamiento Territorial (PLOT) del Distrito de Panamá (Acuerdo 61 del 30 de marzo de 2021), el Consejo Municipal promulgó el Acuerdo 270 el 23 de septiembre de 2025, integrando la zonificación del corregimiento tras la ejecución de talleres comunitarios y una validación en audiencia pública. Talleres que no estuvieron exentos de controversias y acusaciones de ignorar o no tomar en cuenta las demandas de pobladores del barrio de Boca La Caja, quienes han sido ‘excluidos’ del proceso al no estar de acuerdo con la propuesta del Municipio.

La aprobación de la nueva zonificación por parte del Municipio, a través del mencionado Acuerdo 270 del 23 de septiembre de 2025, enfrentó resistencia legal a través de una Acción de Amparo de Garantías Constitucionales concedida temporalmente por un juzgado civil en noviembre de 2025. El Primer Tribunal Superior del Primer Distrito Judicial revocó dicha decisión el 12 de marzo de 2026. Este fallo definitivo validó la legitimidad del Acuerdo 270, al certificar que la administración local cumplió a cabalidad con los estándares normativos de debido proceso y participación ciudadana.

Si se revisan los fallos de la Corte Suprema sobre estas situaciones de alteración o desviación de las normas de participación ciudadana, lo que resalta son los señalamientos respecto a la invalidez o manipulación de las convocatorias y mecanismos utilizados para validar las opiniones de los ciudadanos respecto a los cambios o proyectos propuestos.

De hecho, el fallo más reciente, que avala lo actuado por la administración alcaldicia actual, señala que, “de igual forma, es oportuno aclarar, que no existe un mínimo requerido de personas que deben participar en estos actos, constituyendo la obligación de los entes de gobierno, comunicar estos actos a la población”, lo que presenta una clara evidencia sobre la necesidad de reformar los procesos de participación ciudadana definidos tanto en la ley de transparencia (2002) como en la de ordenamiento territorial (2006), para hacerlos más coherentes con una sociedad que demanda mecanismos más efectivos y ordenados.

El crecimiento poblacional, las disparidades sociales, el tamaño de las inversiones y cambios en la configuración que ocurren en las urbes panameñas, exige que existan instrumentos que permitan la participación del mayor número de ciudadanos, partiendo de información previa accesible y clara, mecanismos de participación proporcionales al impacto del proyecto, y evidencia pública de cómo las observaciones ciudadanas influyeron, o no, en la decisión final.

Además de los elementos antes señalados, está el tema de las convocatorias a la toma de decisión ciudadana, la cual debería adoptar mecanismos más incluyentes y universales, como las votaciones y el uso de padrones de registro civil, de propietarios, y/o arrendatarios, y dejar atrás las audiencias públicas en salones donde no puede reunirse ni el 1% de la población afectada, y el conteo a mano alzada es el mecanismo de validación.

Si este grado de inconformidad con los mecanismos de participación ciudadana para el ordenamiento urbano se manifiesta en uno de los corregimientos más afluentes de la ciudad de Panamá, cabe preguntarse ¿qué pasa en los corregimientos con menos recursos y capacidad de organización?

En este contexto de denuncia sobre los mecanismos de participación ciudadana vigente, vale la pena recordar el cierre que nos deja el exesclavo Douglass en su discurso de 1852: “Ay, si tuviera la capacidad, y pudiera llegar a los oídos de la nación, hoy derramaría un ardiente torrente de mordaces mofas, de terribles reproches, de paralizante sarcasmo (...). Porque lo que se necesita ahora no es luz, sino fuego. No es la suave lluvia, sino truenos (...). Hay que reavivar la sensibilidad de la nación, hay que despertar la conciencia de la nación, hay que sacudir la corrección de la nación, hay que exponer la hipocresía de la nación”.