El sistema electoral para la elección de diputados

“El sistema electoral es el conjunto de reglas que estipula el procedimiento por el que los electores votan y los votos se convierten en escaños en el caso de los miembros del Poder Legislativo, o en cargos de gobierno, en caso de la elección del Poder Ejecutivo” (Diether Nohlen).

En el sistema electoral panameño, la elección de diputados está definida, principalmente, en el artículo 147 de la Constitución Política, al indicar algunos de los elementos que la componen. Los elementos técnicos que la componen se agrupan en cuatro áreas: el tamaño de la circunscripción electoral, la forma de la candidatura y modalidad del voto, y la transformación de votos en escaños.

El tamaño de la circunscripción electoral no alude a la extensión territorial, sino al número de escaños que se adjudican en la circunscripción. Existen entonces las circunscripciones uninominales y las plurinominales. Las últimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeñas (de dos a cinco escaños), medianas (de seis a diez) y grandes (más de diez). El tamaño de la circunscripción es de gran importancia para los efectos del sistema electoral; primero, para la relación entre votos y escaños y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidos políticos. Si se observa el tamaño de las circunscripciones en sí, es válida la siguiente regla (utilizando la regla de decisión proporcional): cuanto más pequeña la circunscripción electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral y, generalmente, también menores las posibilidades de que partidos pequeños accedan al Parlamento.

En el caso de la candidatura, la distinción básica es entre la candidatura individual y la lista. Respecto a la lista se pueden diferenciar tres formas distintas:

a) la lista cerrada y bloqueada solo le permite al votante dar su voto a una lista. El elector se ciñe al orden de aparición de los candidatos en la lista tal y como fue dispuesto por los partidos políticos.

b) la lista cerrada y no bloqueada le brinda al elector la oportunidad de privilegiar a los candidatos en la lista del partido, es el ciudadano quien decide quién debe representar al partido. Los partidos políticos solo preestructuran la lista.

c) la lista abierta le ofrece al elector la oportunidad de ir más allá de los límites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando así su propia lista. Las listas de los partidos solo constituyen aquí una propuesta.

La forma de votación está relacionada estrechamente con la forma de la candidatura. Consecuentemente, la distinción básica consiste en el voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido.

En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone únicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto.

En el caso de la lista cerrada y no bloqueada, si tiene solo un voto, puede entregarlo a un candidato como voto de preferencia; si dispone de dos votos, uno sirve para votar una lista y otro para votar un candidato. Existe la posibilidad de que el elector pueda emitir tantos votos como diputados a elegir en la circunscripción. Otra consistiría en dar incluso varios votos a un mismo candidato (acumulación).

En el caso de la lista abierta, puede confeccionar una propia lista a partir de las propuestas de los partidos. Existen diferentes modalidades para ello.

En Panamá, la lista es cerrada y no bloqueada en donde el elector puede votar por todos los integrantes de la lista de que se trate o puede, en una sola lista, elegir tantos candidatos como escaños estén en juego.

En cuanto a las fórmulas electorales de conversión de votos en escaños hay que distinguir entre la mayoritaria y la proporcional.

En el caso de la regla mayoritaria, la adjudicación de los escaños depende de que un candidato reúna la mayoría exigida -relativa o absoluta- de los votos. De acuerdo con esta regla, solo se toma en cuenta en la adjudicación de los escaños a los vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja de la regla de decisión mayoritaria que el elector se enfrente a una decisión clara y esté en condiciones de comprender qué sucede con su voto.

En el caso de la regla proporcional, la adjudicación de escaños resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos o partidos.

En el caso de aplicar la regla proporcional, existe una multiplicidad de procedimientos que, en parte, son verdaderamente complicados y dificultan mucho al elector saber qué sucede realmente con su voto.

Las dos fórmulas electorales más importantes son los procedimientos de divisor y los procedimientos de cociente.

El diseño esbozado en el 147 constitucional, se basa en una división territorial artificial denominada circuito electoral, que se conforma en proporción al número de electores que aparezca en el último padrón electoral, y que para su creación se toma en cuenta la división político-administrativa del país, la proximidad territorial, la concentración de la población, los lazos de vecindad, las vías de comunicación y los factores históricos y culturales, como criterios básicos para el agrupamiento de los electores en circuitos electorales. En Panamá existen circuitos uninominales y plurinominales (mínimo dos y máximo seis).

El sistema de elección de los diputados en Panamá garantiza “el principio de representación proporcional”; la elección de diputados en circuitos uninominales y plurinominales (ver Art. 147, numeral 1). Existen, por disposición constitucional, circuitos electorales que emplean la fórmula de mayoritaria con circunscripciones que utilizan la representación proporcional. La fórmula utilizada para la distribución de escaños residuales, tras la aplicación de las cuotas electorales en circuitos plurinominales, contribuye, aún más, a reducir la proporcionalidad del sistema.

Hay autores, como Carlos Guevara Mann, que consideran que la mayoría de los diputados a la Asamblea Nacional (AN) no son elegidos de acuerdo con el sistema de representación proporcional, que consagra la Constitución, sino según un sistema de mayoría relativa.

“En síntesis, a pesar de la garantía constitucional sobre “el principio de representación proporcional”, el sistema electoral panameño es un sistema híbrido -literalmente-, producto de elementos de distinta naturaleza en el que predomina el método de elección por mayoría relativa”.

En los circuitos plurinominales hay tres mecanismos para la asignación de escaños. En la primera se emplea el cociente electoral. En la segunda, se aplica la mitad del cociente (o “medio cociente”). Las curules que queden sin asignar tras la aplicación del cociente y el medio cociente se reparten, en la tercera fórmula, a los candidatos y no a los partidos, que hayan recibido el mayor número de votos selectivos.

Este método de reparto se remonta a 1925, cuando se introdujo en la legislación panameña el cociente, medio cociente y residuo, con algunas adecuaciones sobre todo en la regla para la distribución de residuos, que se ha venido aplicando en Panamá desde las elecciones de 1928 hasta 1968. Fue reintroducido en 1984, cuando se volvieron a realizar elecciones generales.

El tercer mecanismo para adjudicar escaños que quedasen por distribuir, se asignan mediante una metodología mayoritaria, que se aleja del sistema de representación proporcional.

Desde las elecciones de 1984, el método para la asignación de residuos ha evolucionado, los escaños tras la distribución mediante cociente y medio cociente fueron asignados a los partidos (“listas restantes”) que obtuvieron los residuos más altos, tras deducir un cociente electoral a las listas que obtuvieron dicho cociente y medio cociente electoral a los partidos que obtuvieron dicho medio cociente. Tal y como estaba planteado, este procedimiento permitía una distribución más amplia entre los partidos que participaban en la elección.

En 1989, los escaños residuales fueron asignados a los partidos con los remanentes más altos, después de restarles medio cociente a los partidos que recibieron curules por cociente entero o medio cociente. La distribución del residuo tuvo lugar solo entre los partidos que recibieron escaños por cociente o medio cociente.

En 1993, la AN aprobó una modificación al Código Electoral, que trajo como consecuencia que los escaños por residuo fueran asignados a los candidatos (no a los partidos) que recibieran la mayor cantidad de votos selectivos. La distribución de escaños por residuo no es más que una asignación hecha por mayoría simple. Este mecanismo fue utilizado en las elecciones de 1994, 1999 y 2004.

Debo decir que las sucesivas reformas electorales adoptadas han causado un enorme perjuicio a la proporcionalidad de la fórmula de distribución de escaños en circuitos plurinominales.

Para las elecciones de 2014 funcionó el sistema del voto selectivo único. Pero las asignaciones por cociente y medio cociente se mantuvieron. En los circuitos plurinominales, en donde están en juego más de una curul, el elector debía mostrar su preferencia a un solo candidato de la lista; sin embargo, el mismo fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, a través de un fallo de 28 de abril de 2016.

En el 2019, se estableció que las listas solo tendrían derecho a un residuo; es decir que un partido no podía obtener más de una curul, a través de la última regla matemática de adjudicación de curules.

El proyecto 544, que fuese discutido en la AN, adopta la fórmula de adjudicación utilizada en las elecciones de 1989, que contempla que, para el reparto de curules por residuo en los circuitos plurinominales, a los partidos o listas de libre postulación que se le hayan asignado curules por cociente o medio cociente, se le restarán los votos utilizados para la adjudicación de estas, de forma que no se cuenten dos veces los votos, y se pueda garantizar el principio de representación proporcional que manda la Constitución Política en el numeral 1 del artículo 147.

Las curules por residuo también se asignarían a los partidos, y, dentro de estos, a los candidatos que reciban la mayor cantidad de votos selectivos, sumándoles los votos que tengan en los diferentes partidos, en el caso de las candidaturas comunes.

Esta modificación no prosperó y las fórmulas de reparto de curules en los circuitos plurinominales permanece tal y como se encuentra vigente el artículo 403 del Código Electoral.

Tras lo ocurrido en la discusión del proyecto 544, que reformó el Código Electoral, será necesario analizar y discutir cómo queremos que sea nuestra democracia. Requerimos con urgencia de una reforma constitucional, no solo para modernizar el Estado panameño, sino para replantear el sistema electoral panameño en general.