De la abundancia a la seguridad hídrica: cómo la gestión de cuencas ha tenido que evolucionar en América Latina

Una cuenca es la unidad por excelencia para entender el recurso hídrico, porque en ella ocurren los procesos hidrológicos generados durante el ciclo del agua, al igual que los procesos biológicos que dan vida a la biodiversidad. Aprender sobre las características de la cuenca ayuda a “tratar” de entender cómo y dónde se conecta el agua, hacia dónde va, cuáles son los seres vivos que dependen de ella, y cómo se almacena el recurso hídrico dentro de ella. De allí la importancia que da la Comisión Económica para América Latina (Cepal) en sus publicaciones “Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica”, “Evolución de políticas hídricas en América Latina y el Caribe”; y “Reflexiones sobre la gestión del agua en América Latina y el Caribe”.

La Cepal señala de forma más especifica que “la cuenca, sea en forma independiente o interconectada con otras, es reconocida como la unidad territorial más adecuada para la gestión integrada de los recursos hídricos. Sin embargo, desde que las jurisdicciones político-administrativas (países, estados, provincias, municipios o regiones) no coinciden con los límites territoriales de las cuencas, gran parte de las decisiones que afectan el ciclo hidrológico, el aprovechamiento del agua y a los habitantes de una cuenca, no considera las interrelaciones que ocurren en la totalidad de este sistema integrado, como tampoco el efecto que tiene el drenaje del agua de la cuenca en las franjas costeras y el mar”.

Además, señala la Cepal que, por lo general, y debido a la división político-administrativa, la gestión del agua se fragmenta por sectores responsables de su control y aprovechamiento, por tipos de uso, por la fuente donde se capta y otros tipos de criterios que carecen de integración en cuanto a la cuenca como unidad de análisis.

En consecuencia, la administración se ejerce sin integración creando situaciones de conflicto con relación al aprovechamiento del agua en lugar de evitarlas, minimizarlas o solucionarlas, por lo que es preciso precisar la respuesta a la pregunta: ¿por qué se consideran las cuencas como unidades territoriales adecuadas para la gestión integrada del agua?

Los autores del documento sobre gestión de cuencas de la Cepal, Axel Dourojeanni, Andrei Jouravlev y Guillermo Chávez, señalan que, en principio, “es simplemente porque son las principales formas terrestres dentro del ciclo hidrológico que captan y concentran la oferta del agua que proviene de las precipitaciones”. Sin embargo, aunado a esta condición física y biológica básica, las principales razones son que “las características físicas del agua generan un grado extremadamente alto, y en muchos casos imprevisible, de interrelación e interdependencia (externalidades o efectos externos) entre los usos y usuarios de agua en una cuenca, que no puede ser separado de aceptar que “las aguas superficiales y subterráneas, sobre todo ríos, lagos y fuentes subterráneas, así como las cuencas de captación, las zonas de recarga, los lugares de extracción de agua, las obras hidráulicas y los puntos de evacuación de aguas servidas, incluidas las franjas costeras, forman, con relación a una cuenca, un sistema integrado e interconectado”.

Esto explica qué es la gestión integrada del agua, es decir, se acepta y entiende que es la integración de los intereses de los diversos usos y usuarios de agua y la sociedad en su conjunto, con el objetivo de reducir los conflictos entre los que dependen de y compiten por este escaso y vulnerable recurso. Y eso ocurre porque integra todos los aspectos del agua que tengan influencia en sus usos y usuarios, es decir, cantidad, calidad y tiempo de ocurrencia; además de la gestión de la oferta del agua con la gestión de la demanda.

Algo para recalcar en esta comprensión es que la gestión integra los diferentes componentes del agua subsuperficial, entre el agua sobre la cuenca y bajo la cuenca, lo que permite la integración de los procesos que generan el agua y la tierra con otros recursos naturales y ecosistemas relacionados; todo lo que al final produce y garantiza el desarrollo económico, social y ambiental de los países.

A medida que aumentan o se perciben más las consecuencias del cambio climático, los viejos paradigmas del desarrollo con que se gestaron las legislaciones vigentes en los países latinoamericanos se vuelven obsoletos porque estaban basados en el supuesto que los recursos hídricos podían aprovecharse a un costo razonable, en que había capacidades técnicas y de inversión disponibles en la región, por lo que, se entendía como responsabilidad de los encargados de la gestión del agua el suplir las demandas crecientes de agua, con la construcción de nuevas obras hidráulicas.

Ese paradigma “de la abundancia” omitió la inclusión de la opción de contener o reducir las demandas de agua en función de las disponibilidades u oferta potencial de agua, y tampoco permitió el análisis de la posibilidad del uso múltiple del agua. Cada demanda se hacía desde la perspectiva de un sector usuario, sin necesariamente establecer las conexiones críticas que tenía dicha demanda con otros usos.

Además, en la publicación sobre políticas hídricas en América Latina y el Caribe, Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev enfatizan que se carecía del entendimiento o preocupación por las externalidades negativas o positivas, de lo que implicaba favorecer ciertos usos del agua en detrimento de otros; por ejemplo, se favorecía el abastecimiento continuo 24/7 en centros urbanos, mas no en áreas rurales.

Se carecía de una preocupación explícita en materia de los efectos negativos que pudiera ocasionar la construcción de grandes obras hidráulicas sobre el medio ambiente, dotando a las hidroeléctricas “proporcionar a los usuarios de las cuencas” en su hábitat local con caudales ecológicos que modificaban todas las interconexiones entre el flujo del agua a través de la cuenca y sus dependencias con la biodiversidad, porque se omitía el análisis de zonas riparianas, abundancia de especies, entre otras.

De allí que, “no se respetaran ni las condiciones de captación de agua de las cuencas ni la conservación de la estabilidad y características de los cauces naturales ni tampoco de los humedales, más bien la idea era drenar cuanto pantano (humedal) había”.

Al no tomar en cuenta los efectos negativos que podía tener el deterioro y la modificación de la calidad, cantidad y frecuencia de la presencia del agua en los lugares donde desembocaban y fluían los recursos hídricos, sitios ambientales como lagos, mares o acuíferos, este paradigma de desarrollo debilitó su propio supuesto y la abundancia del recurso hídrico decreció; lo que actualmente se intenta restaurar con el concepto de seguridad hídrica.

El desafío consiste en crear capacidades de gobernabilidad sobre espacios delimitados por razones naturales, como cuencas, que no coinciden con las formas tradicionales de gobierno sobre límites político-administrativos, y establecer objetiva y legalmente que, la seguridad hídrica tiene como fin último que la humanidad tenga disponibilidad de agua de forma oportuna y adecuada, en cantidad y calidad, respetando las interrelaciones entre los diferentes usos y sectores, de manera coherente, con un nivel aceptable de riesgos para la población, el medio ambiente y la economía, asociados a evitar desaparecer los recursos hídricos.